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市场准入负面清单制度相关政策解读

发布日期:2019-07-12 16:30:43 来源:国家发改委    

    解读文章之一 

让中国市场更加开放更加平等的重大改革

——评2018年版全面实施市场准入负面清单制度

上海社会科学院  李建伟


习近平总书记在党的十九大报告中明确提出:“全面实施市场准入负面清单制度”。这是新时代党中央推进中国特色社会主义市场经济体制发展完善的重大决策,是推进更大力度、更高层次、更广范围改革开放的重大部署,也是政府管理理念与方式的重大变革。

按照党中央的部署,2015年10月,国务院印发《关于实行市场准入负面清单制度的意见》。按照先行先试、逐步推开的原则,2016年3月,国家发展改革委、商务部联合发布《市场准入负面清单草案(试点版)》。在上海、天津、福建、广东四个省市先行开展市场准入负面清单试点。2017年,试点范围扩大到辽宁、吉林、黑龙江、浙江、河南、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、陕西等11省(市)。试点实践证明,负面清单制度有利于有效激发市场主体活力、提升投资便利,创新和改进政府管理方式,并推动相关体制机制改革。在广泛试点基础上,通过总结经验、不断完善,2018年12月,《市场准入负面清单(2018年版)》经党中央、国务院批准,由国家发改委、商务部联合发布实施。

一、市场准入负面清单制度的基本特点

市场准入负面清单制度是指国务院以清单方式明确列出禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等,清单以外的市场领域,各类市场主体皆可依法平等进入。负面清单最早是国际上针对外商投资准入的一种管理模式,党中央、国务院决定将市场准入负面清单制度引入到我国国内经济治理,作为全国范围全面实施的针对所有市场主体的统一、透明、开放、公平的市场准入制度,标志着我国市场准入管理从以正面清单为主向以负面清单为主的重大转型,体现出我国市场治理理念、治理方式的重大转变和市场治理体系、治理能力重大发展。

市场准入负面清单制度具有以下基本特点:一是“非禁即入”。负面清单之外的市场领域,各类企业均可依法平等进入。免除了市场管理部门事前对市场主体的预判和行政审批,给予市场主体透明、充分、平等的市场自主权和准入权利。二是“统一市场”。市场准入负面清单由国务院统一制定发布,实现一个清单全国覆盖、全面实施。未经国务院授权,各地区各部门不得自行发布市场准入负面清单,不得擅自增减市场准入负面清单条目,以制度化、系统化打造全国统一的透明、开放准入市场。三是“平等权利”。市场准入负面清单是适用于境内外各类市场主体的一致性管理措施,无论是国企还是民企,无论是内资还是外资,无论企业规模大小,各市场主体均“权利平等、机会平等、规则平等”,均享有平等、同等的市场准入权利、条件和待遇。四是“完善监管”。实行市场准入负面清单制度,并非放任不管,而是把激发市场活力与优化市场监管服务有机统筹,由事前审批更多地转为事中事后监管服务,切实把该放的放足,该管的管好,在更高水平上统筹协调落实“市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度”的现代市场治理要求。

二、实施负面清单管理制度具有重要意义

市场准入负面清单制度是党中央、国务院着眼于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,更好地推进新时代改革开放和营造法治化营商环境的重大决策,是新时代中国特色社会主义经济体制和现代经济体系建设的重要内容,也是推进国家治理能力和治理体系现代化的重大举措。市场准入负面清单制度的全面实施,将推动新时代我国经济治理理念和治理模式的不断变革与发展完善,具有重大意义和深远影响。

1、市场准入负面清单制度是发挥市场在资源配置中决定性作用的重大改革。市场准入负面清单制度的全面实施,打破各种形式的不合理市场准入限制和隐性壁垒,平等地赋予各类市场主体更多的主动权和平等权利,有利于更加开放、平等的落实企业市场权利,调动企业积极性,激发微观企业和宏观市场活力;有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用,促进国内外市场要素流动、资源高效配置、市场融合发展;有利于形成各类市场主体更为广泛参与竞争的市场环境,推动形成统一开放、竞争有序的现代市场经济体系。

2、市场准入负面清单制度是更好发挥政府作用的内在要求。作为提高国家治理体系治理能力现代化的重要改革举措,市场准入负面清单制度的全面实施,有利于促进政府运用法治思维和法治方式加强市场监管,法治化推动市场“看不见的手”与政府“看得见的手”之间的合理分工协调;有利于进一步深化行政审批制度改革,大幅收缩政府审批范围,不断提高行政管理的效率和效能;有利于维护公平、开放、透明的市场规则,进一步法治化优化营商环境,促进平等进入、公平竞争、促进投资贸易便利化,不断推进提升市场治理服务的规范化和现代化水平。

3、实行市场准入负面清单制度是更好推进改革开放的重大举措。纵观2018年版市场准入负面清单,突出特点就是更加开放、更加平等,为内资、外资和国有、民营等各类企业在中国市场的发展提供了一个更加透明、统一、公开、公正、公平的广阔舞台。全面实施市场准入负面清单制度,是构建开放型经济体制的重大举措,有利于深化推动改革开放,加快建立与国际通行规则接轨、甚至优于部分市场经济国家的现代市场体系,有利于更高层次协调推进国内和国际两个市场的统一开放,促进国际国内要素更加有序自由流动与绩效提升,是新时代我国以更大开放促更好改革、以更大开放促高质量发展的重大举措。

三、2018年版市场准入负面清单的突出特点

经过试点基础上的总结经验、发展完善,总体而言,2018年版市场准入负面清单突出特点就是更加全面、更加系统,具有更好的完备性、准确性、适法性、协调性和操作性。

1、具有更好的系统性。2018年版负面清单坚持“全国一张清单”,将国内各行业性、领域性、区域性负面清单性规定统一纳入;对《互联网市场准入禁止许可目录》等原计划单独发布的负面清单统一纳入、统一发布;增列符合清单定位、合法有效的“地方性许可措施”,统一发布施行。这样,就较好地保障了全国各地区、各行业、各领域、各类型广大市场主体都可以广泛享受到“非禁即入”的市场准入权利和待遇。

2、具有更好的适法性。在依法治国、依法行政总体背景与原则下,2018年版市场准入负面清单明确要求和严格把关各部门、各地区列入清单事项必须有设立法律依据,且法律依据必须为法律、行政法规、国务院决定或地方性法规。同时,2018年版负面清单修订过程中,按照是否合法有效、是否符合清单定位等方面对清单事项进行逐条评估,并作了全面系统优化整合。在这一系列工作基础上,2018年版负面清单具有了坚实的法律渊源、法律保障和良好的法律协调、适应性。

3、具有更好的针对性。2018年版负面清单更加明确了“市场准入”这一基础环节定位,规范、规制的对象边界更加明晰,不属于市场准入环节的投资经营活动管理措施、准入后管理措施、备案类管理措施、职业资格管理措施、特定区域空间管理措施等在2018年版负面清单明确不再列入。这样,整个负面清单定位更加准确,边界更加明晰,事项更加明确;从而对于各类市场主体而言市场开放、市场准入的范围、领域、事项更加明确。

4、具有更好的统一性。随着清单制改革在各个领域的实施推进,前期部分领域以及部分地区已经制定实施了一批市场准入负面清单性质的制度。为进一步明晰清单定位、完善与已有清单的协调,2018年版市场准入负面清单不再逐条列出法律法规明令禁止事项,而是统一将上述合法有效的事项以清单附件形式列出,并将《产业结构调整指导目录》作为清单附件。同时,进一步优化了负面清单与全国统一市场准入管理措施和地方具体实施性措施的衔接与协调。

5、具有更好的操作性。2018年版负面清单事项以标准一致、内容清晰、表述规范为标准进行了系统修订,具有更好的操作性。2018年版负面清单实施后,国家发改委、商务部等有关部门将在互联网上将清单事项设定的依据、办理的流程等相关信息向社会公开,便于市场主体能够实时地查询,保障市场准入政策的透明度和清单使用的便捷性;同时有关部门将建立负面清单动态调整机制,适时对清单进行动态调整完善,保障负面清单制度具有持续的操作性和便捷性。

全面实施市场准入负面清单制度是新时代我国健全完善公平开放透明的市场规则,加快完善现代市场治理体系的重要制度创新,在全世界范围内也是一种创举。这一重大改革创新是在我国经济和世界经济不断发展、融合中诞生、发展的。在新时代我国建设完善现代市场经济体系、推动经济从高速增长向高质量发展转型,市场准入负面清单制度在我国的全面实施,必将对我国经济的不断改革、继续开放和持续发展产生和发挥重大积极作用和广泛深远影响。


解读文章之二 

全面实施市场准入负面清单制度

完善法治化营商环境

上海外经贸大学法学院  申海平


十八届三中全会提出实行统一的市场准入负面清单制度,将负面清单的概念从外资准入管理引入国内经济治理,是一个重大制度创新。鉴于该项制度意义重大,又无经验可资借鉴,自2016年开始,市场准入负面清单制度先行在天津、上海、福建、广东四个地区试点。2018年,按照既定部署,市场准入负面清单制度在全国全面实施。作为一项重大改革和创新,这一制度的全面实施对我国建立统一公开的市场准入规则体系,发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好地发挥政府作用,营造稳定公平透明、可预期的法治化营商环境产生重大而深远的影响。

一、市场准入负面清单制度是充分发挥市场作用、更好发挥政府作用的重大制度创新

市场准入负面清单制度的全面实施确立了我国在市场准入领域统一公平的规则体系。长期以来,我国在市场准入领域实施的是正面清单管理模式,只有法律允许投资经营的行业、领域、业务,市场主体方可投资经营,大大限制了市场主体的投资行为。将在国际上广泛应用于外资准入管理领域的负面清单制度引入到国内投资准入管理,是对原来负面清单制度的引申和扩展。市场准入负面清单制度与早已实施的外商投资负面清单制度共同构筑形成了我国统一的市场准入制度,实现了我国对市场准入从正面清单管理到负面清单管理模式的重大转变,是我国建立统一公平的市场规则,充分发挥市场作用,更好发挥政府作用的重大制度创新。

市场准入负面清单制度遵循 “非禁即入”的理念,其核心在于通过清单列出禁止和限制投资经营行业、领域、业务等,实现了清单之外市场主体依法平等进入。列入市场准入负面清单的禁止准入事项,包括民营企业、国有企业和外商在内的所有市场主体都不得进入,政府机关也并不具有审批、核准的权利。列入市场准入负面清单的限制准入事项,政府必须履行好相应“看门人”角色,或根据市场主体的申请依法做好限制准入类事项的审批,或者做好准入条件、准入方式的设定,由市场主体依照政府规定的准入条件和准入方式合规进入。市场准入负面清单中禁止准入类和限制准入类以外的行业、领域、业务等,各类市场主体皆可依法平等自主选择是否进入。相关政府部门无法再随意出台相关规定对市场准入进行限制。即使确需纳入市场准入负面清单的新设事项,也“应在科学评估的基础上,依照法定程序提请制定或修订法律、法规或国务院决定”,大大降低了政府调整市场准入管理的随意性。

市场准入负面清单制度“非禁即入”的管理理念和模式厘清了市场和政府在市场准入中各自应发挥作用的边界。这样,市场主体不能做什么、能做什么,市场主体依据市场准入负面清单可以自主判断选择。这种模式为市场主体的创业创新提供了巨大空间,有利于市场主体充分发挥自主决定权,公开公平公正参与市场竞争,使市场这只“看不见的手”在市场准入中发挥决定性作用。与此同时,市场准入负面清单制度也为政府干预市场准入提供了基准,在制度上规范了各级政府和部门在市场准入领域的管理权限,把权力关进了制度的笼子。政府在市场准入方面必须做好限制准入类事项的准入管理,保障公平竞争,弥补市场失灵,更好地发挥其“看得见的手”的作用,但在负面清单之外不得干预市场主体进入市场的自主选择。

二、市场准入负面清单制度实现了我国市场准入环节法制的统一

长期以来,我国的市场准入管理措施散见于法律、行政法规、地方性法规,甚至不少政府规章也对市场准入管理措施有所规定。这些市场准入管理措施,其中不少违反《行政许可法》等法律规定,成为部门保护主义和地方保护主义的权杖,并且规定这些市场准入管理措施的法律、法规、规章等之间也存在不少重叠和冲突,这与我国社会主义法制统一的要求相距甚远。

市场准入负面清单的制定坚持法治和必要等原则,纳入的是法律、法规和国务院设定的市场准入管理措施。但这种纳入,并非是将原来法律、法规和国务院设定的市场准入管理措施简单照搬至清单,而是对依据法律、法规和国务院决定设定的市场准入管理措施经合法性等审查后分类纳入,实现了市场准入管理措施的统一一致。对原来依据部门规章、规范性文件等设定的市场准入管理措施,确需纳入市场准入负面清单的,也是经过法定程序后纳入,保证了这些市场准入管理措施的合法性,实现了这些市场准入管理措施的设定形式在法律制度内部的和谐统一。对于地方需要设定市场准入管理措施的,则由省级人民政府报国务院批准。未经国务院授权,各地区各部门不得自行发布市场准入负面清单,不得擅自增减市场准入负面清单条目。由此,市场准入负面清单制度的全面实施,不仅清理和废除了各部门和各地妨碍全国统一市场和公平竞争的各种市场准入管理措施,还通过对已有的各种市场准入管理措施的汇总、审查,确保了各种市场准入管理措施的必要和协调,实现了我国市场准入法制的统一。

三、市场准入负面清单制度将在市场准入领域提供稳定公平透明、可预期的营商环境

市场准入负面清单制度的全面实施,消除了市场准入的地方保护和人为的市场分割和封锁,让“潜规则”无处藏身,让民营企业、外资企业在市场准入方面与国有企业站在同一起跑线,实现国有企业与民营企业、内资企业与外资企业在市场准入领域的一视同仁、公平竞争。市场准入负面清单将散见于法律、法规和国务院规定的市场准入管理措施全部汇总以清单形式一一列明,并对原来含糊不清或有待解释的部分进行了明确,做到了简洁清晰,极大地提高了市场准入规则的透明度。

市场准入负面清单在全国范围内统一发布,地方政府需进行调整的,由省级人民政府报国务院批准,保证了市场准入负面清单的稳定性。公开透明的市场准入负面清单为市场主体投资经营提供了明确指引,提升了市场准入规则的确定性,实现了市场主体对可投资行业、领域、业务等的可预期。市场准入负面清单制度的全面实施,将在市场准入领域营造一个稳定公平透明、可预期的营商环境。

市场准入负面清单制度的全面实施,标志着我国市场准入领域负面清单管理模式的全面确立,是我国完善法治化营商环境的重要一步。面对市场准入负面清单制度这一重大制度创新,我们只有不断深化相关改革,建立健全与之相适应的各种制度和机制,对市场准入负面清单进行适时调整,才能将这一制度贯彻好落实好,使这一制度成为我国建设统一开放、竞争有序的市场体系,使市场在资源配置中起决定性作用的坚实基础。


解读文章之三 

由“正”到“负”政府管理模式的重大创新

重庆大学公共管理学院  陈升


当下政府仍然干预太多,管理手段较依赖于准入前的审批,有的部门甚至将事前审批当作调控市场的唯一抓手,花大力量对具体事务进行审批,扮演“全能型政府”的角色,导致了审批制使用范围的泛化。对于市场主体而言,企业取得市场准入资格,有的需要经过上百项的政府事前审批,审批环节多、审批时间长,对同一事项的多头审批和重复审批等弊端凸出。这样不仅为市场主体设置了障碍,制约了市场发挥资源配置的决定性作用,同时也降低了行政效率,不利于更好地发挥政府作用。因此,需要创新政府管理模式,减少市场限制,增加市场活力。

市场准入负面清单通过“排除”或“筛选”的方式,实现了我国市场准入管理从正面向负面的转变。这种由“正”到“负”的管理模式转变,明确了政府发挥作用的职责边界,有利于进一步深化“放管服”改革,不断提高行政管理的效率和效能,体现在:

一、实现制度化法制化

目前市场准入管理模式,主要采用正面清单管理模式。随着市场经济的发展,新产品、新技术、新业态层出不穷、千变万化,使得正面清单“不可穷举”所有的市场准入事项。这样就存在大量模糊地带。这些模糊地带,目前是政府的自由裁量空间,可能会造成审批方式随意,寻租、腐败行为频发。

通过在全国建立起市场准入负面清单管理模式,形成了全国统一的准入管理制度。不仅在市场准入领域只分为清单事项(包括禁止类、许可类)和非清单事项,涵盖了所有情形。而且对于以上情形,有三种不同准入方式:对禁止准入事项,市场主体不得进入,行政机关不予审批、核准;对许可准入事项,由市场主体提出申请,行政机关依法依规作出是否予以准入的决定;对负面清单以外的行业、领域、业务等,各类市场主体皆可依法平等进入。

这样明确了政府发挥作用的职责边界,对于政府来说,就是依法把权力关进制度的笼子,用法律法规作为准入审批的标尺。这有助于更深层面上推动政府以法治思维和法治方式推进行政体制改革,推进市场管理的制度化、规范化、程序化,从根本上促进政府职能转变。

二、实现管理透明化

市场准入负面清单制度建立之前,有关市场准入的禁止或限制规定散诸于各个法律法规、文件规定中,政府审批内容、审批主体、审批方式容易互相矛盾、“打架”,审批过程公开程度也较低,造成了管理过程的不透明、混乱和低效。

而市场准入负面清单制度,以清单的方式清晰明了地列出了有关市场准入的禁止和许可事项,以及相应的管理办法。一方面,政府要管什么很明确,需要行政机关审批的领域仅限于法律明确列举的事项,并且需要对相关限制许可条件的设置进行合理的说明。在进行准入管理时,政府的管理重点将放到许可类事项的审批上。另一方面,政府怎么管也很明确,清单实现有关措施的集成,减少了措施相互矛盾、相互重叠的情形。

负面清单既清晰地表明了市场准入的“红线”所在,又明确地给市场主体点亮了“交通灯”。这可以避免市场主体与政府管理部门、政府各管理部门之间的信息不对称,进一步提高透明度,减少由于市场交易中的信息不对称、外部不经济性等因素导致的种种交易费用。

而且,有了统一的市场准入负面清单,还可以在其基础上,进一步探索实现清单电子化、数字化,推进线上“一网通办”,大幅度提高政府审批的透明度和可视化程度。

三、减少政府审批事项

如前文所言,政府在市场准入方面还习惯于扮演“全能型政府”的角色,造成了审批制使用范围的泛化。审批的环节多、审批时间长,对同一事项的多头审批和重复审批等弊端凸出。

在市场准入负面清单的制度下,以“清单”形式明确了政府发挥作用的职责边界,清单以外领域政府则不能随意干预市场主体的进入。这有利于进一步深化行政审批制度改革,大幅收缩政府审批范围,使政府在市场准入管理中从大量不必要的具体审批中解放出来,并将精力放在少部分清单事项的审批上,大幅收缩了政府审批范围。

制定市场准入负面清单过程中,凡负有市场准入管理职责的部门和单位,都在全面梳理禁止和需审批的市场准入事项,并按照《国民经济行业分类》的统一分类标准,提出本部门、本单位拟列入市场准入负面清单的管理措施。在此过程中,各级政府部门学习了市场准入负面清单制度的基本精神,对自身的权力边界有了更深入的认识,为全面实施制度后收缩审批范围打下了坚实基础。

通过市场准入负面清单对政府职能范围进行确定,将不符市场准入负面清单管理理念的职能区别出来,还可以为下一步政府职能转变指明方向。

四、强化对政府的约束

市场准入负面清单制度的实施,有利于约束政府干预的“看得见的手”,解放市场“看不见的手”,发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好地发挥政府作用。

市场准入负面清单制度实施前,在准入环节缺乏有效手段约束行政行为,政府要干预市场比较容易,审批上的弊端较多;实行全国统一的市场准入负面清单制度,将实实在在地约束政府行为,从而有助于激活市场活力。

比如,制度实施前我国各地市场准入还缺乏一个统一的标准,地方政府有权力通过设定地方性法规来获得行政许可的权力,或者通过设立政府规章的形式来获得临时性行政许可的权力。这就可能造成“地方保护主义”或“权力寻租”。而在市场准入负面清单制度下,清单“由国务院统一制定发布;地方政府需进行调整的,由省级人民政府报国务院批准”,这就实现了全国层面统一准入办法和各类市场主体统一准入标准。这对于各级政府而言,就会有统一的管理标准,各级政府部门的自由裁量权被压缩,权力寻租的难度增大,无疑有力地约束了各级政府。

五、提高管理效率

由“正”到“负”管理模式的转变,带来的是事实的穷尽性,负面清单管理模式以简单的“非此即彼”的方式穷尽了所有情形,使政府的职责更加明确,也更加简洁。这种列单方式,有助于让政府从“千头万绪”的管理事项中明确管理重点,从而大幅提高管理的效率。

负面清单一经制定,意味着清单以外的领域里市场主体享有充分的自主决策权限。这有助于推动政府将工作重点由事前审批转向事中事后监管,由被动管理转向主动服务,致力于提升治理水平。

此外,对于具有市场准入管理职责的部门而言,还可以基于清单进行监管信息的互通、交换和共享,为加强事中事后监管提供信息支撑,使得政府监管更加科学化、规范化和阳光化。


解读文章之四 

市场准入负面清单的“精简必要”与

“非禁即入”的理解

重庆大学公共管理学院  陈升


市场准入负面清单制定遵循必要原则,列入市场准入负面清单的事项应当尽量简化、确属必要。

一、如何理解市场准入负面清单的“精简必要”

市场准入负面清单的本质要求在于通过负面列单的形式,将我国市场准入领域的禁止和许可事项明确划定范围,对属于范围以外的领域,交由市场主体自主决策,依法平等进入。目的是:一方面通过划定政府审批范围,划清政府权力界限,约束政府“有形之手”;另一方面,通过赋予市场主体“非禁即入”的自主决策权限,释放市场潜力,发挥市场在资源配置中的决定性作用。因此,市场准入负面清单必须做到精简有效、清单事项要做到确有必要,否则限定政府权力范围和释放市场潜力就无从谈起。

所以,要理解清单的“精简必要”,要明白:

一是不能把法律、法规和国务院决定中的禁止类、许可类事项简单纳入清单,清单事项呈现的是经过整理、合并,并进行合法性审查的结果。市场准入负面清单实现的是“一单尽列”,制定之初汇总起来的管理事项必定是数量庞大,且存在重复的内容。要做到精简有效,需要对同类事项进行合并归纳,同时对事项的表述进行规范化、统一化。

二是不能把现行措施简单照搬至市场准入负面清单,对于缺乏法律依据的规定事项,在市场准入负面清单制度下,要么经审查确有必要,通过完善相关法律得以确定,并纳入市场准入负面清单,要么取消该事项。实际上,现行的一些准入管理措施,法律依据并不充分,对于那些确有必要而又缺乏足够法律支撑的事项,可以作为临时性准入措施暂时列入清单,有关部门应该加快完善立法。

三是不能把非市场准入事项和准入后监管措施混同于市场准入管理措施,一些市场主体普遍需要遵循的行业规范、标准、操作程序,都不宜纳入市场准入负面清单。例如《中华人民共和国广告法》规定的“不得在影响市政公共设施、交通安全设施、交通标志、消防设施、消防安全标志使用的情形下设置户外广告”是对设置户外广告的一个行业规范性质的规定,类似规定并非市场准入事项,因此无需列入清单。

四是不能把市场准入负面清单以外对市场主体普遍采取的注册登记、信息收集、用地审批等措施纳入市场准入负面清单。要注意区别市场准入事项与工商登记管理之间的区别,将非市场准入领域的事项纳入市场准入负面清单的结果是清单冗长、且缺乏针对性。

二、如何理解“非禁即入”

市场准入负面清单的“非禁即入”,是一种对“准入身份”的认可,而非对“准入行为”的放纵。不意味着清单以外市场主体可以“胡作非为”,也不意味着市场主体无需接受其他行政审批或相关管理。

“清单以外是不是企业可以随意进入”,答案是否定的。

在市场准入负面清单制度之下,负面清单以外的行业、领域、业务等,各类市场主体是皆可平等进入。但这有一个关键前提是各类市场主体需要依法准入,市场主体不能违法操作、也不能进入明显违法的领域。比如“黄、赌、毒”等在我国明显违法的领域,虽然未明确列入市场准入负面清单,但仍是市场主体进入的禁区。

另外,企业进入清单以外,还得遵守相关法律规定。比如:以从事娱乐场所经营为例,可能属于清单以外,但并不意味着市场主体可以随地开展经营业务,还需要遵循《娱乐场所管理条例》的相关规定,不得设在下列地点:“(一)居民楼、博物馆、图书馆和被核定为文物保护单位的建筑物内;(二)居民住宅区和学校、医院、机关周围;(三)车站、机场等人群密集的场所;(四)建筑物地下一层以下;(五)与危险化学品仓库毗连的区域”。

对于清单事项同样如此,虽然清单在市场准入端对企业从事某一具体领域已经有相应的禁止或需要许可的设定,但企业从事许可类事项的投资、经营仍需遵守清单未作规定而法律法规明确列明的规定。比如:成立保险公司,根据市场准入负面清单需要经国务院保险监督管理机构批准。但除此之外,成立保险公司同时需要遵守《中华人民共和国保险法》等法律法规的相关规定。如《中华人民共和国保险法(2015修正)》第六十九条所规定的“设立保险公司,其注册资本的最低限额为人民币二亿元;国务院保险监督管理机构根据保险公司的业务范围、经营规模,可以调整其注册资本的最低限额,但不得低于本条第一款规定的限额;保险公司的注册资本必须为实缴货币资本” 等。这些属于保险市场准入许可的细化标准,虽然在清单中没有详细罗列,但是依然是市场主体进入相关行业、领域、业务等需要遵守的规定。

“负面清单许可类事项以外是不是没有其他审批或管理措施”,答案也是否定的。

除市场准入领域的许可,还有其他针对非投资经营活动的管理措施、准入后管理措施、备案类管理措施(含注册、登记)、职业资格类管理措施等。如前文所言,市场准入负面清单为做到精简必要,不能把市场准入负面清单以外针对非市场主体事项、非投资经营行为事项、非市场准入环节事项、一般性管理措施等纳入清单。这意味着,市场准入负面清单并不是所有市场管理措施的集合,其关注的只是针对市场主体的、准入领域的管理措施。

政府对市场主体在负面清单以外的准入,不再进行前置审批。这样的“非禁即准”只是针对的其准入“资格”的认可,而从获得“资格”到“进入市场”,如有必要,政府还可以通过规划、环评、用地等方面的规范性要求予以规制。如修建养猪厂,属于清单以外的事项,但并不意味着可以在城市居民小区里去建厂,有关部门还得考虑环评、用地规划等因素,将有些不符合条件的投资经营行为“卡在门外”。

可见,市场准入负面清单关注的是“要不要赋予市场主体在某一行业、领域、业务准入资格”,考虑的是在事前进行“准入资格”授予,而其他准入中和准入后的行为约束,应该交由我国现行法律法规和政府各项具有针对性的管理措施来完成。


解读文章之五 

“一单尽列、全国统一”

全面实施市场准入负面清单制度

重庆大学公共管理学院  陈升


市场准入负面清单制度建立的目标是实现“一单尽列、全国统一”的整体性治理。国家以一张清单统一整合所有市场准入的禁止、许可事项,是我国对统一市场准入管理的一次前所未有的尝试。这次尝试有以下三个层面的意义:

一、实现一单列尽

在市场准入负面清单之前,国家有关市场准入的禁止或限制规定散诸于各个法律、文件规定中。对应地,各级政府部门“画地为牢”对各自管理领域进行准入的审批,部门间职责难免交叉、重叠,造成互相推诿扯皮。

同时这给市场主体带来诸多不便和困惑。一方面,市场主体在准入前要查阅各类法律法规、《产业结构调整指导目录》、《政府核准的投资项目目录》等等,非常不便。另一方面,散诸于各处的规定还往往相互矛盾,市场主体缺乏明确的“交通灯”、无所适从。

而在市场准入负面清单制度下,国务院以负面清单的形式明确列出在我国境内禁止和许可投资经营的行业、领域、业务等,将所有分散各处的禁止、许可事项在一张清单上集成。此外,为了做好制度的衔接工作,市场准入负面清单还将对行政审批事项清单、《产业结构调整指导目录》和《政府核准的投资项目目录》等目录的相关规定进行梳理,根据情况分类纳入禁止类清单和许可类清单之中。将我国所有市场准入领域的禁止类事项和许可类事项,按照国民经济行业分类列明。这样的列单方式做到了“一网打尽、一单列尽”,既清晰地表明了市场准入的“红线”所在,又明确地给市场主体点亮了“交通灯”。

同时,市场准入负面清单的“一网打尽、一单列尽”,对于各级政府部门而言,也将其相应的权责汇总列单,其中涉及到需部门间协作的事项也更清晰列举出来,有助于进一步提高政府部门间的协作效率。

二、实现全国统一

在市场准入负面清单制度下,市场准入负面清单由国务院统一制定发布,地方政府需进行调整的,由省级人民政府报经国务院批准。这使市场准入在全国范围内有了统一的标准。地方没有权限进行市场准入负面清单的制定工作,采用的蓝本都是全国统一的市场准入负面清单。这样市场准入的管理实现了在全国层面的统一,使全国范围内的市场准入有了统一的标准,这也是公平竞争市场环境形成的重要前提,也是落实《行政许可法》的必然要求。以市场准入负面清单为全国市场准入的统一标准,以此标准营造公平竞争环境和构建统一市场准入规则,有助于消除各地存在的形形色色的隐性壁垒,促进各类要素的有序自由流动。一方面,把市场准入负面清单作为构建市场准入秩序的重要基础制度,把抽象的市场准入要求转化为具体的文本,准确、高效传递准入规则信息,保障公平竞争。另一方面,作为我国加快政府职能转变、当好市场准入秩序裁判员的关键,市场准入负面清单的制定、调整、优化依赖市场主体和各级政府广泛参与和普遍认同,促使政府从单向管理变成社会共同治理。

但同时,为考虑各地实际情形之间的差异,也赋予地方政府经国务院同意后个别调整的权利。在清单中也设有“地方性许可措施”栏目,将各地依据地方实情确需保留的地方性市场准入管理措施列入清单。这样的考虑也保障了全国统一实现一张清单的可行性和科学性。

三、实现地位平等

以前,政府对市场主体的市场准入主要靠审批,如分为鼓励、限制、禁止等三类,对市场主体投资行为施以区别性的引导政策,导致各市场主体的待遇并不公平、甚至差别很大。主要表现在:一是民营企业能够进入的领域明显少于国有企业,而且民营企业能进入哪些领域以及一些具体要求,政府规定不详或者没有规定,导致了地方政府自由裁量权大;二是一些行业设定了较高的准入门槛,政府的审批程序较为复杂,甚至不透明,大大提高了中小企业进入这些行业的成本,使其很难进入这些行业。而市场准入负面清单制度,体现的是“非禁即入”的负面管理理念。这一理念背后,体现的是“公平”。实施市场准入负面清单制度是政府管理方式和理念的一个重大变革,将有利于营造一个公平的竞争环境,这体现在:

一是在清单面前,实现了“人人平等”,不搞特殊待遇。市场准入负面清单适用于各类市场主体基于自愿的初始投资、扩大投资、并购投资等投资经营行为及其他市场进入行为。对各类市场主体不搞特殊待遇,都要依据市场准入负面清单的分类情形,统一地做到:禁止准入事项,市场主体不得进入;许可准入事项,由市场主体提出申请,行政机关依法依规作出是否予以准入的决定,或由市场主体依照政府规定的准入条件和准入方式合规进入;负面清单以外的,各类市场主体皆可依法平等进入。

二是在清单以外的领域,做到了“英雄不问出处”。在市场准入负面清单制度下,清单以外各类市场主体皆可依法平等进入,各市场主体的准入标准是一致的,各类市场主体之间没有歧视。而且未来在市场准入负面清单制度的基础上,还将进一步“废除对非公有制经济各种形式的不合理规定,消除各种隐性壁垒,制定保障各类市场主体依法平等进入自然垄断、特许经营领域的具体办法”。


解读文章之六 

全面实施市场准入负面清单制度的法治价值

中国政法大学民商经济法学院  王洪松、任启明


党的十八届三中全会提出实行统一的市场准入负面清单制度,将原用于外资投资管理的负面清单制度引入国内经济治理,是市场准入领域的一项重要改革和制度创新。面对我国社会主义法治建设的关键时刻,《市场准入负面清单(2018)版》(以下简称《清单(2018版)》)服务于三个层次的法治目标,一是如何进一步完善社会主义法治,高度落实依法治国的要求;二是如何进一步深化改革,通过行政体制改革更好地发挥政府与市场的分工协调,促进市场在资源配置中起决定性作用;三是如何切实使法治建设各项成果服务于人民福祉,构建开放型经济新体制。为完成这一任务,市场准入负面清单制度以市场准入为规制对象,建立公平、开放、透明、自由的市场准入规则体系,从解决政府与企业管理关系、部委职权关系、央地关系三方面入手,实现依法治国、深化改革、优化营商环境的有机统一,从而真实、有效地使中国特色社会主义法治建设的制度成果惠及广大人民群众。

一、全面实施市场准入负面清单制度是贯彻依法治国,建设社会主义法治国家的集中体现

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,“依法治国是在中国共产党的领导下,坚持中国特色社会主义制度,贯彻中国特色社会主义法治理论,形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系”,这首先要求具备清晰、透明、完善的规范体系。

长期以来,我国的市场监管职权设定并不明确,市场准入管理措施散见于法律、行政法规、地方性法规与政府规章中,彼此之间存在不少重叠和冲突。在横向上,各政府机关之间存在大量监管重叠或监管缺位的问题,同一市场监管事项既可能受多个部门的重复管理而加重市场主体的经营成本,也可能因部门的疏忽导致对重大准入事项缺乏审查,无法切实保障市场主体的合法利益。在纵向上,存在地方性法规与地方政府规章所设定的市场准入管制与中央法律法规、其他地方政府法规冲突的情况,导致地方市场壁垒和隐性市场准入层出不穷,影响了一体化市场的构建。

对此,市场准入负面清单制度明确了监管职权的设定,重新梳理了我国社会主义法治体系中关于市场准入监管权的规定。首先,《清单(2018)版》只将法律、法规和国务院设定的市场准入管理措施列入其中,地方政府依据地区资源要素禀赋、主体功能定位、产业比较优势、生产协作关系、生态环境等情况需要进行调整的,必须由省级人民政府报国务院批准。未经国务院授权的,各地区不得自行发布市场准入负面清单,也不得擅自增减其条目,最大限度维持了全国统一市场的发展与地方特色建设的平衡。其次,《清单(2018)版》对于依据法律、法规和国务院决定设立的市场准入管理措施全面进行合法性审查,对于违反设定权限设立的事项、实际失效事项、不符合清单定位事项责令相关部门即时审查删减,从而清理了各部门和各地的隐性准入限制,为监督政府依法行政和引导投资经营提供了清晰的标准。更为重要的是,《清单(2018)版》还依据市场经济发展规律对准入事项进行了合理性、可行性与可控性的评估,进一步规范清单事项。对于应当由企业自主决定的不再由政府进行事先审批,对于政府管理缺位的及时增补,对于社会前沿经济问题特别重视,为政府与企业管理关系的区分提供了宝贵意见,也为建设协调一致、科学合理的市场准入制度奠定了坚实的基础,为贯彻依法治国贡献了制度基础。

二、市场准入负面清单制度是进一步深化改革,迈向服务型政府的内在要求

当前我国正处于全面建成小康社会的决胜阶段,迫切需要发挥好制度的引领和规范作用,以制度改革推动各项经济建设。因此深化改革首先要坚持行政体制改革,建设与服务性权威观相适应的服务型政府,以政府为人民带来的切实增益显示中国特色社会主义制度的优越性。以往我国政府为管理型政府,在市场准入上采取严厉的管制态度,只有法律法规允许投资经营的行业、领域、业务方可进入。并且存在将监督措施或评估措施按照准入审批管理的现象,导致隐性市场准入大量滋生,使得法律法规无法准确地为市场主体提供投资经营的指引,进一步限制了市场经济在资源配置中决定性作用的发展。

为妥善解决此类问题,《清单(2018)版》遵循的是政府简政放权、公正监管、高效服务的内在要求。只有清单明确列入禁止和限制的行业、领域、业务等方存在准入门槛,除此之外不再进行审批,各类主体皆可依法平等进入。对于部分存在解释争议并可能导致隐性准入的法律法规,清单本身将起到提示作用,只有在被纳入清单的情况下才能被认定为市场准入管理,否则就仅应被视为监督与评估举措,从而确保了准入措施的透明性和稳定性,更好地服务于市场主体的投资经营需求。

其次,深化改革还必须坚持市场制度改革,建设动态化的市场管理与监督机制。深化改革与转变政府职能均不能忽视对象的特殊性,市场经济灵活多变,对于中央政府来说,需要重视全国市场的重大发展与重要需求的转变,时刻遵循国家宏观经济的发展规律;对于地方政府来说,尽管不能割裂地方市场与全国市场的统一性,但为了更好地促进两者的协调发展,同样需要正面地方经济的特殊性,在行政体制内建立良好沟通渠道,因地制宜进行制度创新。因此市场管理与监督机制必须呼应全国市场和地方市场的多元需求,一成不变的法律法规绝对不可能实现推进市场经济发展的任务,只有建设动态化的市场制度才能与时俱进,及时发现并解决主要经济矛盾。《清单(2018)版》具有鲜明的动态化特征,它不止于汇总现有准入管理制度,还为市场准入的调整与改变提供了制度基础。在现行负面清单的基础上将进一步建立清单动态调整机制,根据改革总体进展、经济结构调整、法律法规修订、“放管服”改革进展等情况,适时调整市场准入负面清单的结构与内容,明确和细化清单调整频次、方式、流程,探索建立市场准入负面清单的第三方评估机制和跨部门议事协调机制,增强清单的科学性、规范性、完备性。清单将不再局限于旧有的制度基础,而将以动态化为核心理念,为多方评估与反映机制为具体方式,维持自身对市场经济的敏感性,逐步为深化改革贡献力量。

三、市场准入负面清单制度是落实法治建设成果,优化营商环境的直接体现

贯彻依法治国,坚持深化改革,从根本上仍然是为了切实地惠及人民群众,促进人民幸福安康与国家长治久安。市场准入负面清单直接地优化了我国市场经济的营商环境,是落实法治建设成果的具体体现。改革开放以来,管理型政府理念采取的严厉态度极大地限制了自由营商环境的生成与发展,市场准入管理的模糊性、重叠性、冲突性严重阻碍了市场主体的合法投资预期,滞缓了市场经济在配置资源上决定性功能的发挥。市场准入负面清单制度的正式建立,在合理化准入门槛、平等对待国内外投资者方面均为营商环境的优化贡献了巨大价值。

首先,市场准入负面清单实现了准入管理制度的合理化。在汇总现行市场准入事项的基础上,《清单(2018)版》从是否符合清单定位要求、是否合法有效、表述是否准确等方面对清单事项和管理措施进行了逐条评估,并作进一步优化整合。对于在合法性和合理性上不符合准入要求的,予以删减;对于客观上确实存在管理需求的,根据部门和地方意见增列,努力促进准入管理制度在合理预防行业风险的同时,无损于其激励自由投资的基础功能,更高效地促进营商环境的发展。在实质内容上,清单准确地理顺了市场准入与特定区域、空间管控规定的关系,明确法律法规对自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区等特定区域、空间相关活动的管控规定属于生态环境保护、土地利用规划,不属于市场准入管理,避免符合规定的投资经营行为受到不正当的阻碍;同时,清单重点反映了时代问题,对本土经济遭遇的特殊且重要的经济挑战予以严格规制,如将“禁止违规开展金融相关经营活动”单独列为禁止事项;清单还进一步整合了分散的其他负面清单的内容,对于按照党中央、国务院要求编制的行业性、领域性、区域性负面清单,要统一纳入市场准入负面清单中,避免为市场主体增加制度查询的成本,如《清单(2018)版》将《互联网市场准入禁止许可目录》适时纳入,统一向社会发布,减少了清单分散带来的营商环境优化成本。

其次,市场准入负面清单确立了境内投资者与境外投资者的平等地位。《清单(2018)版》是适用于境内外投资者的一致性管理措施,是对各类市场主体市场准入管理的统一要求;外商投资负面清单适用于境外投资者在华投资经营行为,是对外商投资准入的特别管理措施,两者存在一定的界限。但是境外市场主体在中国的投资经营虽然要遵守外商投资负面清单,还要按照国民待遇原则,遵守市场准入负面清单。这意味着在遵循外商投资负面清单的前提,境外投资者与境内投资者平等享受国民待遇,平等享有投资预期,两张清单保持内在衔接。



解读文章之七

厘清边界、优化结构、塑造“灵魂”

——评《市场准入负面清单(2018年版)》

中国政法大学民商经济法学院  任启明2018年12月24日,经党中央、国务院批准,国家发展改革委、商务部发布《市场准入负面清单(2018年版)》(以下简称《清单(2018年版)》),并在全国统一实施,这项制度的建立表明了我国以开放促改革、建立更高水平市场经济体制的勇气和决心。从2016年起试行的《市场准入负面清单草案(试点版)》(以下简称《清单(试点版)》),到如今在总结经验、日臻完善的基础上在全国全面推行的《清单(2018年版)》,从制度优化的角度来看,《清单(2018年版)》具有定位精准、结构清晰、依法调整的突出特点。可以说,本次修订进一步厘清了清单边界,夯实了清单内容,塑造了清单制度运行“活的灵魂”。

一、精准定位:厘清市场准入负面清单制度的“界”

对比《清单(试点版)》,本次颁布的《清单(2018年版)》大幅减少清单事项,压减幅度达54%。这种清单的“瘦身”是对市场准入负面清单制度更为精准定位的体现。

根据国务院印发的《关于实行市场准入负面清单制度的意见》(国发﹝2015﹞55号,以下简称《意见》),市场准入负面清单制度,是指国务院以清单方式明确列出中华人民共和国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等,各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等,各类市场主体皆可依法平等进入。

负面清单是政府对市场准入环节予以规制所采用的手段。相比于传统的“正面清单”规定“可以做什么”,负面清单的特点在于清单之外的“非禁即入”,是一种更为开放、更为透明的市场准入管理模式。

首先,从对象上看,市场准入负面清单针对的是市场主体。之所以对适用对象进行限定,是因为清单所要解决的重要问题之一是市场主体之间的平等问题,即实现国企和民企、大企业和中小企业等不同市场主体之间的“权利平等、机会平等、规则平等”。所谓市场主体是指在市场上从事经济活动,享有权利并承担义务的个人和组织体,其重要特征是营利性,即以营利为目的进行的有计划的持续性的经营。从法学研究的角度来看,相当于商法理论中商主体的概念。根据这一要求,《清单(试点版)》中诸如“仲裁委员会设立登记”等事项被移出清单。此外,市场主体开展经济活动应当具有独立性,而非在他人的管理或指挥之下开展。因此,对作为市场主体的工作人员的自然人进行“准入”管理的各类职业资格管理类管理措施应被排除出清单的范围,如“律师执业资格许可”等。

其次,从内容上看,清单所列事项是针对市场主体从事投资经营活动时在准入环节的管理措施。根据《意见》规定,市场准入负面清单制度适用于各类市场主体基于自愿的初始投资、扩大投资、并购投资等投资经营行为及其他市场进入行为。因此,负面清单所针对的应当是“主体准入”,即相关主体是否可以进入到市场中的具体行业、领域、业务中开展经营行为;而非“行为准入”,并不涉及对进入市场后具体经营行为的评价。因此,针对非投资经营活动的管理措施、准入后的管理措施不应当列入清单,如《清单(试点版)》中“报废民用爆破器材生产线销爆立项申请审批”等事项被移出清单。

最后,从范围上看,清单事项的规制范围是整体的境内市场,因此出于环境保护、自然资源开发利用等原因针对特定地理区域、空间设定的管理措施不属于清单规制的范围。如《清单(试点版)》中的“国家地质公园内矿产资源勘查开发和工程建设活动的限制”事项因此被移出。这些移出的事项因为不符合清单定位而被移出,但不影响这些事项的现有管理方式。

二、结构清晰:夯实市场准入负面清单制度的“体”

在明确上述定位与功能的基础上,《清单(2018年版)》对试点版中的清单事项和管理措施进行了优化整合,并参照立法规定对事项表述进行了规范化调整,完成了清单事项的规范与精简,夯实了市场准入负面清单制度的“体”。

(一)增加清单说明

《清单(2018年版)》的显著变化之一就是在清单首页附加了清单说明。该说明对清单的内容、定位、范围、事项来源、适用条件、法律效力层级、制定权限以及清单与我国参加的国际公约、与其他国家或地区签订的双多边协议的关系进行简要介绍并予以明确。

负面清单制度原本是各国针对外商投资中“特别管理措施”的代称,指的是一个国家在引进外资过程中,对某些与国民待遇不一致的特别管理措施,以清单形式公开列明。我国将负面清单的管理模式推广到对内资的市场准入管理,是一种前所未有的创新之举,但这种管理理念和方式的重大转变对于多数市场主体来说或许仍相对陌生。《清单(2018年版)》新增的清单说明开宗明义地向全社会展现了清单的功能与价值,其并非是以一张“新的单子”又增桎梏,而是在现行规范的基础上综合调整、放宽准入管制,为市场主体“减压”,同时又以事中事后监管的加强增加“威慑”。清单说明的存在能够有效厘清误区,帮助对负面清单制度缺少了解的市场主体和社会公众了解这一制度的创新性与生命力所在。

(二)优化清单结构

《清单(2018年版)》中的事项得到了有效精简,其中很大程度上是因为改善了“禁止准入类”的列举模式。区别于试点版中将法律法规明令禁止的与市场准入相关的具体规则和《产业结构调整指导目录》禁止投资和新建的具体措施逐条列出的做法,《清单(2018年版)》仅高度概括规定了四类禁止类事项,分别是法定禁止事项、产业目录禁止事项、金融业禁止事项和互联网业禁止事项。

这一重大调整很大程度上系出于明晰清单定位的考量。市场准入负面清单制度适用于各类市场主体基于自愿的初始投资、扩大投资、并购投资等投资经营行为及其他市场进入行为。而法律法规的禁止性规定则是针对所有主体(包括但不限于市场主体)都必须遵守的普遍性规定,从规范主体和对象来看都大大超出了清单针对的范畴,将所有的法定禁止事项逐一在清单中列出不仅在形式上造成条目过多过细、繁杂冗长,而且是一种无实质意义的注意性规定,实无必要,采用概括说明+附件列出的形式更加科学合理。同理。《产业结构调整指导目录》本就充分列明了应予淘汰或限制发展的产业名录,在清单正文中再进行重复列举并无裨益。

另一方面,特别规定金融、互联网两大行业内的禁止类准入事项,亦是针对当前社会经济发展一些敏感重要领域的考虑和安排。当前,互联网与传统行业的融合碰撞引发了市场上的滔天巨浪,以云计算、大数据、人工智能等为代表的新兴技术在创新商业模式的同时,打造出了各类“互联网+”的新兴业态。但目前我国对于互联网行业的针对性立法尚不成熟,有关规定散见于各类规范性文件之中,涉及的行业范围也相当广泛。因此,清单有必要针对互联网行业进行统一的整合规定,为行业的准入提供确定性指引。而金融本就与风险相伴而生,其与每个人的生活息息相关,意味着金融市场的稳定与否将直接影响国民经济的安全发展。因此,监管上对金融相关经营活动的开展始终持谨慎态度,反映到市场准入环节,更是要在源头上予以严格把控,即保证能够进入金融市场开展经营活动的都是具备法定要件的适格主体。

(三)增设地方性许可措施

如何把握好市场准入负面清单的统一性与我国社会现实中地区差异性的平衡,是清单面临的一项重要问题。作为对此的重要回应,《清单(2018年版)》新增了“地方性许可措施”栏目。

考虑到我国地区发展差异大,资源要素禀赋、主体功能定位等方面也有很大不同,为增强市场准入负面清单的操作性、针对性,《意见》提出允许省级人民政府在全国统一的市场准入负面清单基础上,根据本地区实际情况,提出调整市场准入负面清单的建议,报国务院批准后实施。据此,《清单(2018年版)》将少量全国性管理措施未涵盖、符合清单定位且设立依据合法有效的地方性市场准入管理措施,纳入了“地方性许可措施”这一栏目。一方面,这是我国现实国情对清单完备性提出的要求,其必须充分满足国家整体和各地区发展的现实需要。另一方面,这也是清单体系化运行的必然要求。

三、依法调整:塑造市场准入负面清单制度的“魂”

市场准入负面清单制度的基础在于清单,但灵魂在于清单实施中的依法调整。市场准入负面清单制度是推进国家治理体系与治理能力现代化的重要探索,是依法治国的要求,也是构建社会主义现代化市场经济体系的重要基石。因此,市场准入负面清单制度的工作是一项系统工作,绝非发布一张单子,汇总一些事项的简单形式文章。

(一)本次修订是对深化改革实践的法治归纳

本次对市场准入负面清单的修订工作,体现了对《清单(试点版)》的依法调整,是对深化改革实践成果的法治归纳。如针对《清单(试点版)》中设立依据不足的事项,依法移出清单,这包括“未获得许可,不得围垦沿海滩涂”、“未获得许可,不得经营植物新品种”等。在修订工作中,对列入清单的市场准入事项,严格要求其设立依据应当符合《意见》、《立法法》、《行政许可法》等规定进行。针对设立依据层次不足的事项进行严格审查。其次,本次清单修订工作,也是对“放管服”改革的法治归纳。如依据国务院取消行政许可事项决定等文件,移除了《清单(试点版)》中的“未获得资质条件,不得从事棉花加工”等事项。最后,本次修订工作也根据法律法规的变化对事项进行了相应调整。

(二)“动态调整机制”保证了清单未来的依法有序调整

清单管理并非僵化管理,随着改革开放进展、经济结构调整,法律法规修订、“放管服”改革进展等情况,针对市场准入的规制措施也会发生变化。本次市场准入负面清单制度,除了发布市场准入清单外,更为重要的机制则在于制度自身包含的动态调整机制。按照通知的规定,在全面落实市场准入负面清单制度的工作中,将研究制定清单动态调整工作方案,细化清单调整频次、方式、流程,探索建立市场准入负面清单调整第三方评估机制等。这些都是确保清单依法有序调整的重要措施。

“徒法不足以自行”,市场准入负面清单制度也是一样。让清单动起来,是实现市场准入有效规制的基础与保证,为市场准入负面清单管理制度注入了“活的灵魂”。


解读文章之八 

新时代确立全国统一市场准入

负面清单制度的六大亮点

中国宏观经济研究院市场所  郭丽岩


12月24日,经党中央、国务院同意,国家发展改革委、商务部正式印发《市场准入负面清单(2018年版)》,在确立市场准入负面清单制度方面迈出了重要而坚实的步伐,彰显了我国坚定不移推进改革开放的勇气,表明了我国以更加开放的姿态捍卫国际多边经贸规则、持续改善营商环境和大幅提高投资便利度的决心。建立健全统一的市场准入负面清单制度,挑战的是传统政府管理理念和模式,是顺应了新时代实现高质量发展的要求,是对政府和市场关系的重新塑造,有利于从根本上实现市场准入畅通、开放有序、竞争充分和秩序规范,加快形成现代市场体系。具体来看,我国确立全国统一的负面清单制度具有以下六大亮点。

亮点一:清单内涵和外延界定明确,真正做到“职责边界法定”。在全面推进依法治国、严格依法行政的要求下,清单制定修订过程突出强调于法有据,对现有法律、法规、国务院决定进行了全面而系统的梳理,确保每一项政府管理事项和措施都与法律法规的依据一一对应,确保政府行为合法有效。与试点阶段的清单相比,2018年版清单进一步划清了市场准入负面清单的内涵和外延边界,什么该列、什么不该列,有了更加明确的定位,即“清单所列事项应当是针对市场主体从事相关行业、领域、业务投资经营活动时,各级政府在市场准入环节依法采取的管理措施。”此前我国的实际情况是,市场准入类规定分散在各部法律法规中,这次清单编制的一项重要基础性工作就是将原本散见于法律法规中的市场准入类规定进行了全面而系统的梳理,对没有法律法规依据的规定进行了集中清理,务求清单所列出的每一事项于法有据,确需许可的事项,必须明确许可依据和主体层次,从而实现“一张清单管准入”。今后,但凡列入清单的管理事项,必需经由法律、行政法规、国务院决定或地方性法规设立,坚决避免于法无据的事项进入清单。

亮点二:遵循实事求是原则,合规合理增减清单内事项。全国统一的市场准入负面清单,从改革理念的提出,到具体编制、试点先行、修订,再到正式向社会公布,历经了五年时间。正式公布的清单对前期试点过程中发现的问题进行了充分改进和完善,结构更加优化,内容更加简洁,将法律法规明令禁止的与投资经营相关的行为,统一归并成清单正文第一条而不再逐条列出,既与清单定位更好地契合,又大幅缩减了清单正文内容,方便市场主体阅读和提取关键信息。清单所列的是行政管理措施(即政府的行政行为),其他具体而细琐的工艺、类型、规格、型号等产业产品参数的规定一概不在清单正文中列出,进一步提高了清单的针对性,突出了负面清单管理的重点和主线。从负面清单的内容来看,最终公布的负面清单共列禁止和许可类事项151项,与前期试点阶段相比,缩减幅度高达54%,统算删减、移出、增加、合并等情形,比《清单(试点版)》减少了近300条具体管理措施,做到求真务实、加减并举、有破有立。

亮点三:建立动态调整机制,做足做好精简高效。国家发展改革委、商务部宣布,要通过动态调整机制不断巩固和完善清单,每年至少系统调整一次,这无疑是市场准入负面清单制度建设的重要工作。近年来,我国“放管服”改革取得了阶段性成果,相应的法律法规修订进程明显加快。深化改革只有进行时没有完成时,随着更多行政审批权力进一步取消和下放,相应的市场准入环节管理措施需要及时从清单中删减,更加精简、更加高效、更加透明,将成为一种完善制度的动态趋势。通过建立清单信息公开机制和民众参与机制,以更加开放和包容的姿态主动接受全社会的监督,并在此基础上定期进行动态系统调整,以确保市场准入负面清单从一成不变的“死”清单变成一张与时俱进的“活”清单,实现没有“最精”只有“更精”,促进负面清单制度的不断完善。

亮点四:形成负面清单制度体系,突出整体性和系统性。推进市场准入负面清单制度改革是一项复杂的系统工程,此次清单修订工作注意与现行制度的协调和衔接,明确提出处理此清单与外商投资负面清单、特定区域管控规定、其他行业负面清单的关系,区分不同清单的适用范围,该纳入的一并纳入,不相关的不纳入。在“合法有效”的前提下,负面清单已不再是简单一张“单子”,而是确保所有市场主体平等进入清单之外的所有领域,倒逼简政简到位、放权放到位,加强事中事后监管,优化公共服务的一整套制度体系。为了便于各类市场主体在正确理解的基础上便捷使用,正式出台负面清单之前花大力气对列入的事项进行了科学合理的归并与整合,同时配有清单说明,使得清单更加协调、更加可靠、更加一致。

亮点五:正确处理共性和个性,确保负面清单的完备性和权威性。经过积极试点和科学修订,2018年版清单的完备性大幅提高,认真处理全国与地方、共性和个性的关系,加强了全国统一市场准入管理措施和地方性具体实施措施的有效衔接,确需纳入的以“地方性许可事项”的方式明确增设于清单,而无需纳入的地方性措施也不再“单外有单”,强调不得再以“负面清单”之名,行干预市场主体微观行为之实。实际上,这是为负面清单“正本清源”,进一步做到“一单尽列、一目了然”,有利于清理和废除各地各部门以“负面清单”名义发布的各类文件,减少市场主体应对的各类繁文缛节。亮点六:呼应供给侧结构性改革,助力经济体制改革向纵深推进。2018年正值改革开放40周年,确立市场准入负面清单制度正是我国进一步完善深化改革扩大开放,不断完善社会主义市场经济体制的一项重要举措,深化供给侧结构性改革的重中之重是加强有效制度供给。实行全国统一的市场准入负面清单制度,通过“一张清单管准入”进一步促进审批权力取消或下放,此为“破”,通过建立一整套制度体系以更好激发市场主体创业创新活力,此为“立”,通过有效实施管理切实降低实体企业的制度性交易成本,此为“降”,可谓是有助于同步实现“破立降”目标的“一箭三雕”之举。建立负面清单制度本身是一项复杂的系统工程,涉及经济社会众多领域,是我国整个经济体制改革的重要方面,通过市场准入负面清单制度改革,可以有效推动“放管服”、投资体制、商事制度、行政审批制度、事中事后监管、信用体系建设等其他相关改革同步深化,为加快形成完善的社会主义市场经济体制提供有力支撑和重要保障。

展望未来,社会民众需求更加高质化多元化,这就要求与之相适应的国家治理体系与治理能力不断提升现代化水平,建立健全市场准入负面清单制度无疑是提升国家治理能力和水平的重要内容。当前国际社会风云变幻,外部环境面临诸多不确定性风险和挑战,在贯彻实施过程中必将碰到一些挑战与困难,只要不忘改革初心,坚定理想信念,就能够破除传统思维的桎梏。要通过立规建制夯实配套保障体系,进一步增强政府公信力,给予市场主体明确的政策预期,给各类市场主体吃下“定心丸”。在全国范围实施统一的市场准入负面清单制度,必将创全球开放市场准入管理之先河,进一步凸显中国道路及中国模式的率先示范意义。


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市场准入负面清单制度相关政策解读

信息来源:国家发改委
发布日期:2019-07-12 16:30:43

    解读文章之一 

让中国市场更加开放更加平等的重大改革

——评2018年版全面实施市场准入负面清单制度

上海社会科学院  李建伟


习近平总书记在党的十九大报告中明确提出:“全面实施市场准入负面清单制度”。这是新时代党中央推进中国特色社会主义市场经济体制发展完善的重大决策,是推进更大力度、更高层次、更广范围改革开放的重大部署,也是政府管理理念与方式的重大变革。

按照党中央的部署,2015年10月,国务院印发《关于实行市场准入负面清单制度的意见》。按照先行先试、逐步推开的原则,2016年3月,国家发展改革委、商务部联合发布《市场准入负面清单草案(试点版)》。在上海、天津、福建、广东四个省市先行开展市场准入负面清单试点。2017年,试点范围扩大到辽宁、吉林、黑龙江、浙江、河南、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、陕西等11省(市)。试点实践证明,负面清单制度有利于有效激发市场主体活力、提升投资便利,创新和改进政府管理方式,并推动相关体制机制改革。在广泛试点基础上,通过总结经验、不断完善,2018年12月,《市场准入负面清单(2018年版)》经党中央、国务院批准,由国家发改委、商务部联合发布实施。

一、市场准入负面清单制度的基本特点

市场准入负面清单制度是指国务院以清单方式明确列出禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等,清单以外的市场领域,各类市场主体皆可依法平等进入。负面清单最早是国际上针对外商投资准入的一种管理模式,党中央、国务院决定将市场准入负面清单制度引入到我国国内经济治理,作为全国范围全面实施的针对所有市场主体的统一、透明、开放、公平的市场准入制度,标志着我国市场准入管理从以正面清单为主向以负面清单为主的重大转型,体现出我国市场治理理念、治理方式的重大转变和市场治理体系、治理能力重大发展。

市场准入负面清单制度具有以下基本特点:一是“非禁即入”。负面清单之外的市场领域,各类企业均可依法平等进入。免除了市场管理部门事前对市场主体的预判和行政审批,给予市场主体透明、充分、平等的市场自主权和准入权利。二是“统一市场”。市场准入负面清单由国务院统一制定发布,实现一个清单全国覆盖、全面实施。未经国务院授权,各地区各部门不得自行发布市场准入负面清单,不得擅自增减市场准入负面清单条目,以制度化、系统化打造全国统一的透明、开放准入市场。三是“平等权利”。市场准入负面清单是适用于境内外各类市场主体的一致性管理措施,无论是国企还是民企,无论是内资还是外资,无论企业规模大小,各市场主体均“权利平等、机会平等、规则平等”,均享有平等、同等的市场准入权利、条件和待遇。四是“完善监管”。实行市场准入负面清单制度,并非放任不管,而是把激发市场活力与优化市场监管服务有机统筹,由事前审批更多地转为事中事后监管服务,切实把该放的放足,该管的管好,在更高水平上统筹协调落实“市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度”的现代市场治理要求。

二、实施负面清单管理制度具有重要意义

市场准入负面清单制度是党中央、国务院着眼于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,更好地推进新时代改革开放和营造法治化营商环境的重大决策,是新时代中国特色社会主义经济体制和现代经济体系建设的重要内容,也是推进国家治理能力和治理体系现代化的重大举措。市场准入负面清单制度的全面实施,将推动新时代我国经济治理理念和治理模式的不断变革与发展完善,具有重大意义和深远影响。

1、市场准入负面清单制度是发挥市场在资源配置中决定性作用的重大改革。市场准入负面清单制度的全面实施,打破各种形式的不合理市场准入限制和隐性壁垒,平等地赋予各类市场主体更多的主动权和平等权利,有利于更加开放、平等的落实企业市场权利,调动企业积极性,激发微观企业和宏观市场活力;有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用,促进国内外市场要素流动、资源高效配置、市场融合发展;有利于形成各类市场主体更为广泛参与竞争的市场环境,推动形成统一开放、竞争有序的现代市场经济体系。

2、市场准入负面清单制度是更好发挥政府作用的内在要求。作为提高国家治理体系治理能力现代化的重要改革举措,市场准入负面清单制度的全面实施,有利于促进政府运用法治思维和法治方式加强市场监管,法治化推动市场“看不见的手”与政府“看得见的手”之间的合理分工协调;有利于进一步深化行政审批制度改革,大幅收缩政府审批范围,不断提高行政管理的效率和效能;有利于维护公平、开放、透明的市场规则,进一步法治化优化营商环境,促进平等进入、公平竞争、促进投资贸易便利化,不断推进提升市场治理服务的规范化和现代化水平。

3、实行市场准入负面清单制度是更好推进改革开放的重大举措。纵观2018年版市场准入负面清单,突出特点就是更加开放、更加平等,为内资、外资和国有、民营等各类企业在中国市场的发展提供了一个更加透明、统一、公开、公正、公平的广阔舞台。全面实施市场准入负面清单制度,是构建开放型经济体制的重大举措,有利于深化推动改革开放,加快建立与国际通行规则接轨、甚至优于部分市场经济国家的现代市场体系,有利于更高层次协调推进国内和国际两个市场的统一开放,促进国际国内要素更加有序自由流动与绩效提升,是新时代我国以更大开放促更好改革、以更大开放促高质量发展的重大举措。

三、2018年版市场准入负面清单的突出特点

经过试点基础上的总结经验、发展完善,总体而言,2018年版市场准入负面清单突出特点就是更加全面、更加系统,具有更好的完备性、准确性、适法性、协调性和操作性。

1、具有更好的系统性。2018年版负面清单坚持“全国一张清单”,将国内各行业性、领域性、区域性负面清单性规定统一纳入;对《互联网市场准入禁止许可目录》等原计划单独发布的负面清单统一纳入、统一发布;增列符合清单定位、合法有效的“地方性许可措施”,统一发布施行。这样,就较好地保障了全国各地区、各行业、各领域、各类型广大市场主体都可以广泛享受到“非禁即入”的市场准入权利和待遇。

2、具有更好的适法性。在依法治国、依法行政总体背景与原则下,2018年版市场准入负面清单明确要求和严格把关各部门、各地区列入清单事项必须有设立法律依据,且法律依据必须为法律、行政法规、国务院决定或地方性法规。同时,2018年版负面清单修订过程中,按照是否合法有效、是否符合清单定位等方面对清单事项进行逐条评估,并作了全面系统优化整合。在这一系列工作基础上,2018年版负面清单具有了坚实的法律渊源、法律保障和良好的法律协调、适应性。

3、具有更好的针对性。2018年版负面清单更加明确了“市场准入”这一基础环节定位,规范、规制的对象边界更加明晰,不属于市场准入环节的投资经营活动管理措施、准入后管理措施、备案类管理措施、职业资格管理措施、特定区域空间管理措施等在2018年版负面清单明确不再列入。这样,整个负面清单定位更加准确,边界更加明晰,事项更加明确;从而对于各类市场主体而言市场开放、市场准入的范围、领域、事项更加明确。

4、具有更好的统一性。随着清单制改革在各个领域的实施推进,前期部分领域以及部分地区已经制定实施了一批市场准入负面清单性质的制度。为进一步明晰清单定位、完善与已有清单的协调,2018年版市场准入负面清单不再逐条列出法律法规明令禁止事项,而是统一将上述合法有效的事项以清单附件形式列出,并将《产业结构调整指导目录》作为清单附件。同时,进一步优化了负面清单与全国统一市场准入管理措施和地方具体实施性措施的衔接与协调。

5、具有更好的操作性。2018年版负面清单事项以标准一致、内容清晰、表述规范为标准进行了系统修订,具有更好的操作性。2018年版负面清单实施后,国家发改委、商务部等有关部门将在互联网上将清单事项设定的依据、办理的流程等相关信息向社会公开,便于市场主体能够实时地查询,保障市场准入政策的透明度和清单使用的便捷性;同时有关部门将建立负面清单动态调整机制,适时对清单进行动态调整完善,保障负面清单制度具有持续的操作性和便捷性。

全面实施市场准入负面清单制度是新时代我国健全完善公平开放透明的市场规则,加快完善现代市场治理体系的重要制度创新,在全世界范围内也是一种创举。这一重大改革创新是在我国经济和世界经济不断发展、融合中诞生、发展的。在新时代我国建设完善现代市场经济体系、推动经济从高速增长向高质量发展转型,市场准入负面清单制度在我国的全面实施,必将对我国经济的不断改革、继续开放和持续发展产生和发挥重大积极作用和广泛深远影响。


解读文章之二 

全面实施市场准入负面清单制度

完善法治化营商环境

上海外经贸大学法学院  申海平


十八届三中全会提出实行统一的市场准入负面清单制度,将负面清单的概念从外资准入管理引入国内经济治理,是一个重大制度创新。鉴于该项制度意义重大,又无经验可资借鉴,自2016年开始,市场准入负面清单制度先行在天津、上海、福建、广东四个地区试点。2018年,按照既定部署,市场准入负面清单制度在全国全面实施。作为一项重大改革和创新,这一制度的全面实施对我国建立统一公开的市场准入规则体系,发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好地发挥政府作用,营造稳定公平透明、可预期的法治化营商环境产生重大而深远的影响。

一、市场准入负面清单制度是充分发挥市场作用、更好发挥政府作用的重大制度创新

市场准入负面清单制度的全面实施确立了我国在市场准入领域统一公平的规则体系。长期以来,我国在市场准入领域实施的是正面清单管理模式,只有法律允许投资经营的行业、领域、业务,市场主体方可投资经营,大大限制了市场主体的投资行为。将在国际上广泛应用于外资准入管理领域的负面清单制度引入到国内投资准入管理,是对原来负面清单制度的引申和扩展。市场准入负面清单制度与早已实施的外商投资负面清单制度共同构筑形成了我国统一的市场准入制度,实现了我国对市场准入从正面清单管理到负面清单管理模式的重大转变,是我国建立统一公平的市场规则,充分发挥市场作用,更好发挥政府作用的重大制度创新。

市场准入负面清单制度遵循 “非禁即入”的理念,其核心在于通过清单列出禁止和限制投资经营行业、领域、业务等,实现了清单之外市场主体依法平等进入。列入市场准入负面清单的禁止准入事项,包括民营企业、国有企业和外商在内的所有市场主体都不得进入,政府机关也并不具有审批、核准的权利。列入市场准入负面清单的限制准入事项,政府必须履行好相应“看门人”角色,或根据市场主体的申请依法做好限制准入类事项的审批,或者做好准入条件、准入方式的设定,由市场主体依照政府规定的准入条件和准入方式合规进入。市场准入负面清单中禁止准入类和限制准入类以外的行业、领域、业务等,各类市场主体皆可依法平等自主选择是否进入。相关政府部门无法再随意出台相关规定对市场准入进行限制。即使确需纳入市场准入负面清单的新设事项,也“应在科学评估的基础上,依照法定程序提请制定或修订法律、法规或国务院决定”,大大降低了政府调整市场准入管理的随意性。

市场准入负面清单制度“非禁即入”的管理理念和模式厘清了市场和政府在市场准入中各自应发挥作用的边界。这样,市场主体不能做什么、能做什么,市场主体依据市场准入负面清单可以自主判断选择。这种模式为市场主体的创业创新提供了巨大空间,有利于市场主体充分发挥自主决定权,公开公平公正参与市场竞争,使市场这只“看不见的手”在市场准入中发挥决定性作用。与此同时,市场准入负面清单制度也为政府干预市场准入提供了基准,在制度上规范了各级政府和部门在市场准入领域的管理权限,把权力关进了制度的笼子。政府在市场准入方面必须做好限制准入类事项的准入管理,保障公平竞争,弥补市场失灵,更好地发挥其“看得见的手”的作用,但在负面清单之外不得干预市场主体进入市场的自主选择。

二、市场准入负面清单制度实现了我国市场准入环节法制的统一

长期以来,我国的市场准入管理措施散见于法律、行政法规、地方性法规,甚至不少政府规章也对市场准入管理措施有所规定。这些市场准入管理措施,其中不少违反《行政许可法》等法律规定,成为部门保护主义和地方保护主义的权杖,并且规定这些市场准入管理措施的法律、法规、规章等之间也存在不少重叠和冲突,这与我国社会主义法制统一的要求相距甚远。

市场准入负面清单的制定坚持法治和必要等原则,纳入的是法律、法规和国务院设定的市场准入管理措施。但这种纳入,并非是将原来法律、法规和国务院设定的市场准入管理措施简单照搬至清单,而是对依据法律、法规和国务院决定设定的市场准入管理措施经合法性等审查后分类纳入,实现了市场准入管理措施的统一一致。对原来依据部门规章、规范性文件等设定的市场准入管理措施,确需纳入市场准入负面清单的,也是经过法定程序后纳入,保证了这些市场准入管理措施的合法性,实现了这些市场准入管理措施的设定形式在法律制度内部的和谐统一。对于地方需要设定市场准入管理措施的,则由省级人民政府报国务院批准。未经国务院授权,各地区各部门不得自行发布市场准入负面清单,不得擅自增减市场准入负面清单条目。由此,市场准入负面清单制度的全面实施,不仅清理和废除了各部门和各地妨碍全国统一市场和公平竞争的各种市场准入管理措施,还通过对已有的各种市场准入管理措施的汇总、审查,确保了各种市场准入管理措施的必要和协调,实现了我国市场准入法制的统一。

三、市场准入负面清单制度将在市场准入领域提供稳定公平透明、可预期的营商环境

市场准入负面清单制度的全面实施,消除了市场准入的地方保护和人为的市场分割和封锁,让“潜规则”无处藏身,让民营企业、外资企业在市场准入方面与国有企业站在同一起跑线,实现国有企业与民营企业、内资企业与外资企业在市场准入领域的一视同仁、公平竞争。市场准入负面清单将散见于法律、法规和国务院规定的市场准入管理措施全部汇总以清单形式一一列明,并对原来含糊不清或有待解释的部分进行了明确,做到了简洁清晰,极大地提高了市场准入规则的透明度。

市场准入负面清单在全国范围内统一发布,地方政府需进行调整的,由省级人民政府报国务院批准,保证了市场准入负面清单的稳定性。公开透明的市场准入负面清单为市场主体投资经营提供了明确指引,提升了市场准入规则的确定性,实现了市场主体对可投资行业、领域、业务等的可预期。市场准入负面清单制度的全面实施,将在市场准入领域营造一个稳定公平透明、可预期的营商环境。

市场准入负面清单制度的全面实施,标志着我国市场准入领域负面清单管理模式的全面确立,是我国完善法治化营商环境的重要一步。面对市场准入负面清单制度这一重大制度创新,我们只有不断深化相关改革,建立健全与之相适应的各种制度和机制,对市场准入负面清单进行适时调整,才能将这一制度贯彻好落实好,使这一制度成为我国建设统一开放、竞争有序的市场体系,使市场在资源配置中起决定性作用的坚实基础。


解读文章之三 

由“正”到“负”政府管理模式的重大创新

重庆大学公共管理学院  陈升


当下政府仍然干预太多,管理手段较依赖于准入前的审批,有的部门甚至将事前审批当作调控市场的唯一抓手,花大力量对具体事务进行审批,扮演“全能型政府”的角色,导致了审批制使用范围的泛化。对于市场主体而言,企业取得市场准入资格,有的需要经过上百项的政府事前审批,审批环节多、审批时间长,对同一事项的多头审批和重复审批等弊端凸出。这样不仅为市场主体设置了障碍,制约了市场发挥资源配置的决定性作用,同时也降低了行政效率,不利于更好地发挥政府作用。因此,需要创新政府管理模式,减少市场限制,增加市场活力。

市场准入负面清单通过“排除”或“筛选”的方式,实现了我国市场准入管理从正面向负面的转变。这种由“正”到“负”的管理模式转变,明确了政府发挥作用的职责边界,有利于进一步深化“放管服”改革,不断提高行政管理的效率和效能,体现在:

一、实现制度化法制化

目前市场准入管理模式,主要采用正面清单管理模式。随着市场经济的发展,新产品、新技术、新业态层出不穷、千变万化,使得正面清单“不可穷举”所有的市场准入事项。这样就存在大量模糊地带。这些模糊地带,目前是政府的自由裁量空间,可能会造成审批方式随意,寻租、腐败行为频发。

通过在全国建立起市场准入负面清单管理模式,形成了全国统一的准入管理制度。不仅在市场准入领域只分为清单事项(包括禁止类、许可类)和非清单事项,涵盖了所有情形。而且对于以上情形,有三种不同准入方式:对禁止准入事项,市场主体不得进入,行政机关不予审批、核准;对许可准入事项,由市场主体提出申请,行政机关依法依规作出是否予以准入的决定;对负面清单以外的行业、领域、业务等,各类市场主体皆可依法平等进入。

这样明确了政府发挥作用的职责边界,对于政府来说,就是依法把权力关进制度的笼子,用法律法规作为准入审批的标尺。这有助于更深层面上推动政府以法治思维和法治方式推进行政体制改革,推进市场管理的制度化、规范化、程序化,从根本上促进政府职能转变。

二、实现管理透明化

市场准入负面清单制度建立之前,有关市场准入的禁止或限制规定散诸于各个法律法规、文件规定中,政府审批内容、审批主体、审批方式容易互相矛盾、“打架”,审批过程公开程度也较低,造成了管理过程的不透明、混乱和低效。

而市场准入负面清单制度,以清单的方式清晰明了地列出了有关市场准入的禁止和许可事项,以及相应的管理办法。一方面,政府要管什么很明确,需要行政机关审批的领域仅限于法律明确列举的事项,并且需要对相关限制许可条件的设置进行合理的说明。在进行准入管理时,政府的管理重点将放到许可类事项的审批上。另一方面,政府怎么管也很明确,清单实现有关措施的集成,减少了措施相互矛盾、相互重叠的情形。

负面清单既清晰地表明了市场准入的“红线”所在,又明确地给市场主体点亮了“交通灯”。这可以避免市场主体与政府管理部门、政府各管理部门之间的信息不对称,进一步提高透明度,减少由于市场交易中的信息不对称、外部不经济性等因素导致的种种交易费用。

而且,有了统一的市场准入负面清单,还可以在其基础上,进一步探索实现清单电子化、数字化,推进线上“一网通办”,大幅度提高政府审批的透明度和可视化程度。

三、减少政府审批事项

如前文所言,政府在市场准入方面还习惯于扮演“全能型政府”的角色,造成了审批制使用范围的泛化。审批的环节多、审批时间长,对同一事项的多头审批和重复审批等弊端凸出。

在市场准入负面清单的制度下,以“清单”形式明确了政府发挥作用的职责边界,清单以外领域政府则不能随意干预市场主体的进入。这有利于进一步深化行政审批制度改革,大幅收缩政府审批范围,使政府在市场准入管理中从大量不必要的具体审批中解放出来,并将精力放在少部分清单事项的审批上,大幅收缩了政府审批范围。

制定市场准入负面清单过程中,凡负有市场准入管理职责的部门和单位,都在全面梳理禁止和需审批的市场准入事项,并按照《国民经济行业分类》的统一分类标准,提出本部门、本单位拟列入市场准入负面清单的管理措施。在此过程中,各级政府部门学习了市场准入负面清单制度的基本精神,对自身的权力边界有了更深入的认识,为全面实施制度后收缩审批范围打下了坚实基础。

通过市场准入负面清单对政府职能范围进行确定,将不符市场准入负面清单管理理念的职能区别出来,还可以为下一步政府职能转变指明方向。

四、强化对政府的约束

市场准入负面清单制度的实施,有利于约束政府干预的“看得见的手”,解放市场“看不见的手”,发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好地发挥政府作用。

市场准入负面清单制度实施前,在准入环节缺乏有效手段约束行政行为,政府要干预市场比较容易,审批上的弊端较多;实行全国统一的市场准入负面清单制度,将实实在在地约束政府行为,从而有助于激活市场活力。

比如,制度实施前我国各地市场准入还缺乏一个统一的标准,地方政府有权力通过设定地方性法规来获得行政许可的权力,或者通过设立政府规章的形式来获得临时性行政许可的权力。这就可能造成“地方保护主义”或“权力寻租”。而在市场准入负面清单制度下,清单“由国务院统一制定发布;地方政府需进行调整的,由省级人民政府报国务院批准”,这就实现了全国层面统一准入办法和各类市场主体统一准入标准。这对于各级政府而言,就会有统一的管理标准,各级政府部门的自由裁量权被压缩,权力寻租的难度增大,无疑有力地约束了各级政府。

五、提高管理效率

由“正”到“负”管理模式的转变,带来的是事实的穷尽性,负面清单管理模式以简单的“非此即彼”的方式穷尽了所有情形,使政府的职责更加明确,也更加简洁。这种列单方式,有助于让政府从“千头万绪”的管理事项中明确管理重点,从而大幅提高管理的效率。

负面清单一经制定,意味着清单以外的领域里市场主体享有充分的自主决策权限。这有助于推动政府将工作重点由事前审批转向事中事后监管,由被动管理转向主动服务,致力于提升治理水平。

此外,对于具有市场准入管理职责的部门而言,还可以基于清单进行监管信息的互通、交换和共享,为加强事中事后监管提供信息支撑,使得政府监管更加科学化、规范化和阳光化。


解读文章之四 

市场准入负面清单的“精简必要”与

“非禁即入”的理解

重庆大学公共管理学院  陈升


市场准入负面清单制定遵循必要原则,列入市场准入负面清单的事项应当尽量简化、确属必要。

一、如何理解市场准入负面清单的“精简必要”

市场准入负面清单的本质要求在于通过负面列单的形式,将我国市场准入领域的禁止和许可事项明确划定范围,对属于范围以外的领域,交由市场主体自主决策,依法平等进入。目的是:一方面通过划定政府审批范围,划清政府权力界限,约束政府“有形之手”;另一方面,通过赋予市场主体“非禁即入”的自主决策权限,释放市场潜力,发挥市场在资源配置中的决定性作用。因此,市场准入负面清单必须做到精简有效、清单事项要做到确有必要,否则限定政府权力范围和释放市场潜力就无从谈起。

所以,要理解清单的“精简必要”,要明白:

一是不能把法律、法规和国务院决定中的禁止类、许可类事项简单纳入清单,清单事项呈现的是经过整理、合并,并进行合法性审查的结果。市场准入负面清单实现的是“一单尽列”,制定之初汇总起来的管理事项必定是数量庞大,且存在重复的内容。要做到精简有效,需要对同类事项进行合并归纳,同时对事项的表述进行规范化、统一化。

二是不能把现行措施简单照搬至市场准入负面清单,对于缺乏法律依据的规定事项,在市场准入负面清单制度下,要么经审查确有必要,通过完善相关法律得以确定,并纳入市场准入负面清单,要么取消该事项。实际上,现行的一些准入管理措施,法律依据并不充分,对于那些确有必要而又缺乏足够法律支撑的事项,可以作为临时性准入措施暂时列入清单,有关部门应该加快完善立法。

三是不能把非市场准入事项和准入后监管措施混同于市场准入管理措施,一些市场主体普遍需要遵循的行业规范、标准、操作程序,都不宜纳入市场准入负面清单。例如《中华人民共和国广告法》规定的“不得在影响市政公共设施、交通安全设施、交通标志、消防设施、消防安全标志使用的情形下设置户外广告”是对设置户外广告的一个行业规范性质的规定,类似规定并非市场准入事项,因此无需列入清单。

四是不能把市场准入负面清单以外对市场主体普遍采取的注册登记、信息收集、用地审批等措施纳入市场准入负面清单。要注意区别市场准入事项与工商登记管理之间的区别,将非市场准入领域的事项纳入市场准入负面清单的结果是清单冗长、且缺乏针对性。

二、如何理解“非禁即入”

市场准入负面清单的“非禁即入”,是一种对“准入身份”的认可,而非对“准入行为”的放纵。不意味着清单以外市场主体可以“胡作非为”,也不意味着市场主体无需接受其他行政审批或相关管理。

“清单以外是不是企业可以随意进入”,答案是否定的。

在市场准入负面清单制度之下,负面清单以外的行业、领域、业务等,各类市场主体是皆可平等进入。但这有一个关键前提是各类市场主体需要依法准入,市场主体不能违法操作、也不能进入明显违法的领域。比如“黄、赌、毒”等在我国明显违法的领域,虽然未明确列入市场准入负面清单,但仍是市场主体进入的禁区。

另外,企业进入清单以外,还得遵守相关法律规定。比如:以从事娱乐场所经营为例,可能属于清单以外,但并不意味着市场主体可以随地开展经营业务,还需要遵循《娱乐场所管理条例》的相关规定,不得设在下列地点:“(一)居民楼、博物馆、图书馆和被核定为文物保护单位的建筑物内;(二)居民住宅区和学校、医院、机关周围;(三)车站、机场等人群密集的场所;(四)建筑物地下一层以下;(五)与危险化学品仓库毗连的区域”。

对于清单事项同样如此,虽然清单在市场准入端对企业从事某一具体领域已经有相应的禁止或需要许可的设定,但企业从事许可类事项的投资、经营仍需遵守清单未作规定而法律法规明确列明的规定。比如:成立保险公司,根据市场准入负面清单需要经国务院保险监督管理机构批准。但除此之外,成立保险公司同时需要遵守《中华人民共和国保险法》等法律法规的相关规定。如《中华人民共和国保险法(2015修正)》第六十九条所规定的“设立保险公司,其注册资本的最低限额为人民币二亿元;国务院保险监督管理机构根据保险公司的业务范围、经营规模,可以调整其注册资本的最低限额,但不得低于本条第一款规定的限额;保险公司的注册资本必须为实缴货币资本” 等。这些属于保险市场准入许可的细化标准,虽然在清单中没有详细罗列,但是依然是市场主体进入相关行业、领域、业务等需要遵守的规定。

“负面清单许可类事项以外是不是没有其他审批或管理措施”,答案也是否定的。

除市场准入领域的许可,还有其他针对非投资经营活动的管理措施、准入后管理措施、备案类管理措施(含注册、登记)、职业资格类管理措施等。如前文所言,市场准入负面清单为做到精简必要,不能把市场准入负面清单以外针对非市场主体事项、非投资经营行为事项、非市场准入环节事项、一般性管理措施等纳入清单。这意味着,市场准入负面清单并不是所有市场管理措施的集合,其关注的只是针对市场主体的、准入领域的管理措施。

政府对市场主体在负面清单以外的准入,不再进行前置审批。这样的“非禁即准”只是针对的其准入“资格”的认可,而从获得“资格”到“进入市场”,如有必要,政府还可以通过规划、环评、用地等方面的规范性要求予以规制。如修建养猪厂,属于清单以外的事项,但并不意味着可以在城市居民小区里去建厂,有关部门还得考虑环评、用地规划等因素,将有些不符合条件的投资经营行为“卡在门外”。

可见,市场准入负面清单关注的是“要不要赋予市场主体在某一行业、领域、业务准入资格”,考虑的是在事前进行“准入资格”授予,而其他准入中和准入后的行为约束,应该交由我国现行法律法规和政府各项具有针对性的管理措施来完成。


解读文章之五 

“一单尽列、全国统一”

全面实施市场准入负面清单制度

重庆大学公共管理学院  陈升


市场准入负面清单制度建立的目标是实现“一单尽列、全国统一”的整体性治理。国家以一张清单统一整合所有市场准入的禁止、许可事项,是我国对统一市场准入管理的一次前所未有的尝试。这次尝试有以下三个层面的意义:

一、实现一单列尽

在市场准入负面清单之前,国家有关市场准入的禁止或限制规定散诸于各个法律、文件规定中。对应地,各级政府部门“画地为牢”对各自管理领域进行准入的审批,部门间职责难免交叉、重叠,造成互相推诿扯皮。

同时这给市场主体带来诸多不便和困惑。一方面,市场主体在准入前要查阅各类法律法规、《产业结构调整指导目录》、《政府核准的投资项目目录》等等,非常不便。另一方面,散诸于各处的规定还往往相互矛盾,市场主体缺乏明确的“交通灯”、无所适从。

而在市场准入负面清单制度下,国务院以负面清单的形式明确列出在我国境内禁止和许可投资经营的行业、领域、业务等,将所有分散各处的禁止、许可事项在一张清单上集成。此外,为了做好制度的衔接工作,市场准入负面清单还将对行政审批事项清单、《产业结构调整指导目录》和《政府核准的投资项目目录》等目录的相关规定进行梳理,根据情况分类纳入禁止类清单和许可类清单之中。将我国所有市场准入领域的禁止类事项和许可类事项,按照国民经济行业分类列明。这样的列单方式做到了“一网打尽、一单列尽”,既清晰地表明了市场准入的“红线”所在,又明确地给市场主体点亮了“交通灯”。

同时,市场准入负面清单的“一网打尽、一单列尽”,对于各级政府部门而言,也将其相应的权责汇总列单,其中涉及到需部门间协作的事项也更清晰列举出来,有助于进一步提高政府部门间的协作效率。

二、实现全国统一

在市场准入负面清单制度下,市场准入负面清单由国务院统一制定发布,地方政府需进行调整的,由省级人民政府报经国务院批准。这使市场准入在全国范围内有了统一的标准。地方没有权限进行市场准入负面清单的制定工作,采用的蓝本都是全国统一的市场准入负面清单。这样市场准入的管理实现了在全国层面的统一,使全国范围内的市场准入有了统一的标准,这也是公平竞争市场环境形成的重要前提,也是落实《行政许可法》的必然要求。以市场准入负面清单为全国市场准入的统一标准,以此标准营造公平竞争环境和构建统一市场准入规则,有助于消除各地存在的形形色色的隐性壁垒,促进各类要素的有序自由流动。一方面,把市场准入负面清单作为构建市场准入秩序的重要基础制度,把抽象的市场准入要求转化为具体的文本,准确、高效传递准入规则信息,保障公平竞争。另一方面,作为我国加快政府职能转变、当好市场准入秩序裁判员的关键,市场准入负面清单的制定、调整、优化依赖市场主体和各级政府广泛参与和普遍认同,促使政府从单向管理变成社会共同治理。

但同时,为考虑各地实际情形之间的差异,也赋予地方政府经国务院同意后个别调整的权利。在清单中也设有“地方性许可措施”栏目,将各地依据地方实情确需保留的地方性市场准入管理措施列入清单。这样的考虑也保障了全国统一实现一张清单的可行性和科学性。

三、实现地位平等

以前,政府对市场主体的市场准入主要靠审批,如分为鼓励、限制、禁止等三类,对市场主体投资行为施以区别性的引导政策,导致各市场主体的待遇并不公平、甚至差别很大。主要表现在:一是民营企业能够进入的领域明显少于国有企业,而且民营企业能进入哪些领域以及一些具体要求,政府规定不详或者没有规定,导致了地方政府自由裁量权大;二是一些行业设定了较高的准入门槛,政府的审批程序较为复杂,甚至不透明,大大提高了中小企业进入这些行业的成本,使其很难进入这些行业。而市场准入负面清单制度,体现的是“非禁即入”的负面管理理念。这一理念背后,体现的是“公平”。实施市场准入负面清单制度是政府管理方式和理念的一个重大变革,将有利于营造一个公平的竞争环境,这体现在:

一是在清单面前,实现了“人人平等”,不搞特殊待遇。市场准入负面清单适用于各类市场主体基于自愿的初始投资、扩大投资、并购投资等投资经营行为及其他市场进入行为。对各类市场主体不搞特殊待遇,都要依据市场准入负面清单的分类情形,统一地做到:禁止准入事项,市场主体不得进入;许可准入事项,由市场主体提出申请,行政机关依法依规作出是否予以准入的决定,或由市场主体依照政府规定的准入条件和准入方式合规进入;负面清单以外的,各类市场主体皆可依法平等进入。

二是在清单以外的领域,做到了“英雄不问出处”。在市场准入负面清单制度下,清单以外各类市场主体皆可依法平等进入,各市场主体的准入标准是一致的,各类市场主体之间没有歧视。而且未来在市场准入负面清单制度的基础上,还将进一步“废除对非公有制经济各种形式的不合理规定,消除各种隐性壁垒,制定保障各类市场主体依法平等进入自然垄断、特许经营领域的具体办法”。


解读文章之六 

全面实施市场准入负面清单制度的法治价值

中国政法大学民商经济法学院  王洪松、任启明


党的十八届三中全会提出实行统一的市场准入负面清单制度,将原用于外资投资管理的负面清单制度引入国内经济治理,是市场准入领域的一项重要改革和制度创新。面对我国社会主义法治建设的关键时刻,《市场准入负面清单(2018)版》(以下简称《清单(2018版)》)服务于三个层次的法治目标,一是如何进一步完善社会主义法治,高度落实依法治国的要求;二是如何进一步深化改革,通过行政体制改革更好地发挥政府与市场的分工协调,促进市场在资源配置中起决定性作用;三是如何切实使法治建设各项成果服务于人民福祉,构建开放型经济新体制。为完成这一任务,市场准入负面清单制度以市场准入为规制对象,建立公平、开放、透明、自由的市场准入规则体系,从解决政府与企业管理关系、部委职权关系、央地关系三方面入手,实现依法治国、深化改革、优化营商环境的有机统一,从而真实、有效地使中国特色社会主义法治建设的制度成果惠及广大人民群众。

一、全面实施市场准入负面清单制度是贯彻依法治国,建设社会主义法治国家的集中体现

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,“依法治国是在中国共产党的领导下,坚持中国特色社会主义制度,贯彻中国特色社会主义法治理论,形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系”,这首先要求具备清晰、透明、完善的规范体系。

长期以来,我国的市场监管职权设定并不明确,市场准入管理措施散见于法律、行政法规、地方性法规与政府规章中,彼此之间存在不少重叠和冲突。在横向上,各政府机关之间存在大量监管重叠或监管缺位的问题,同一市场监管事项既可能受多个部门的重复管理而加重市场主体的经营成本,也可能因部门的疏忽导致对重大准入事项缺乏审查,无法切实保障市场主体的合法利益。在纵向上,存在地方性法规与地方政府规章所设定的市场准入管制与中央法律法规、其他地方政府法规冲突的情况,导致地方市场壁垒和隐性市场准入层出不穷,影响了一体化市场的构建。

对此,市场准入负面清单制度明确了监管职权的设定,重新梳理了我国社会主义法治体系中关于市场准入监管权的规定。首先,《清单(2018)版》只将法律、法规和国务院设定的市场准入管理措施列入其中,地方政府依据地区资源要素禀赋、主体功能定位、产业比较优势、生产协作关系、生态环境等情况需要进行调整的,必须由省级人民政府报国务院批准。未经国务院授权的,各地区不得自行发布市场准入负面清单,也不得擅自增减其条目,最大限度维持了全国统一市场的发展与地方特色建设的平衡。其次,《清单(2018)版》对于依据法律、法规和国务院决定设立的市场准入管理措施全面进行合法性审查,对于违反设定权限设立的事项、实际失效事项、不符合清单定位事项责令相关部门即时审查删减,从而清理了各部门和各地的隐性准入限制,为监督政府依法行政和引导投资经营提供了清晰的标准。更为重要的是,《清单(2018)版》还依据市场经济发展规律对准入事项进行了合理性、可行性与可控性的评估,进一步规范清单事项。对于应当由企业自主决定的不再由政府进行事先审批,对于政府管理缺位的及时增补,对于社会前沿经济问题特别重视,为政府与企业管理关系的区分提供了宝贵意见,也为建设协调一致、科学合理的市场准入制度奠定了坚实的基础,为贯彻依法治国贡献了制度基础。

二、市场准入负面清单制度是进一步深化改革,迈向服务型政府的内在要求

当前我国正处于全面建成小康社会的决胜阶段,迫切需要发挥好制度的引领和规范作用,以制度改革推动各项经济建设。因此深化改革首先要坚持行政体制改革,建设与服务性权威观相适应的服务型政府,以政府为人民带来的切实增益显示中国特色社会主义制度的优越性。以往我国政府为管理型政府,在市场准入上采取严厉的管制态度,只有法律法规允许投资经营的行业、领域、业务方可进入。并且存在将监督措施或评估措施按照准入审批管理的现象,导致隐性市场准入大量滋生,使得法律法规无法准确地为市场主体提供投资经营的指引,进一步限制了市场经济在资源配置中决定性作用的发展。

为妥善解决此类问题,《清单(2018)版》遵循的是政府简政放权、公正监管、高效服务的内在要求。只有清单明确列入禁止和限制的行业、领域、业务等方存在准入门槛,除此之外不再进行审批,各类主体皆可依法平等进入。对于部分存在解释争议并可能导致隐性准入的法律法规,清单本身将起到提示作用,只有在被纳入清单的情况下才能被认定为市场准入管理,否则就仅应被视为监督与评估举措,从而确保了准入措施的透明性和稳定性,更好地服务于市场主体的投资经营需求。

其次,深化改革还必须坚持市场制度改革,建设动态化的市场管理与监督机制。深化改革与转变政府职能均不能忽视对象的特殊性,市场经济灵活多变,对于中央政府来说,需要重视全国市场的重大发展与重要需求的转变,时刻遵循国家宏观经济的发展规律;对于地方政府来说,尽管不能割裂地方市场与全国市场的统一性,但为了更好地促进两者的协调发展,同样需要正面地方经济的特殊性,在行政体制内建立良好沟通渠道,因地制宜进行制度创新。因此市场管理与监督机制必须呼应全国市场和地方市场的多元需求,一成不变的法律法规绝对不可能实现推进市场经济发展的任务,只有建设动态化的市场制度才能与时俱进,及时发现并解决主要经济矛盾。《清单(2018)版》具有鲜明的动态化特征,它不止于汇总现有准入管理制度,还为市场准入的调整与改变提供了制度基础。在现行负面清单的基础上将进一步建立清单动态调整机制,根据改革总体进展、经济结构调整、法律法规修订、“放管服”改革进展等情况,适时调整市场准入负面清单的结构与内容,明确和细化清单调整频次、方式、流程,探索建立市场准入负面清单的第三方评估机制和跨部门议事协调机制,增强清单的科学性、规范性、完备性。清单将不再局限于旧有的制度基础,而将以动态化为核心理念,为多方评估与反映机制为具体方式,维持自身对市场经济的敏感性,逐步为深化改革贡献力量。

三、市场准入负面清单制度是落实法治建设成果,优化营商环境的直接体现

贯彻依法治国,坚持深化改革,从根本上仍然是为了切实地惠及人民群众,促进人民幸福安康与国家长治久安。市场准入负面清单直接地优化了我国市场经济的营商环境,是落实法治建设成果的具体体现。改革开放以来,管理型政府理念采取的严厉态度极大地限制了自由营商环境的生成与发展,市场准入管理的模糊性、重叠性、冲突性严重阻碍了市场主体的合法投资预期,滞缓了市场经济在配置资源上决定性功能的发挥。市场准入负面清单制度的正式建立,在合理化准入门槛、平等对待国内外投资者方面均为营商环境的优化贡献了巨大价值。

首先,市场准入负面清单实现了准入管理制度的合理化。在汇总现行市场准入事项的基础上,《清单(2018)版》从是否符合清单定位要求、是否合法有效、表述是否准确等方面对清单事项和管理措施进行了逐条评估,并作进一步优化整合。对于在合法性和合理性上不符合准入要求的,予以删减;对于客观上确实存在管理需求的,根据部门和地方意见增列,努力促进准入管理制度在合理预防行业风险的同时,无损于其激励自由投资的基础功能,更高效地促进营商环境的发展。在实质内容上,清单准确地理顺了市场准入与特定区域、空间管控规定的关系,明确法律法规对自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区等特定区域、空间相关活动的管控规定属于生态环境保护、土地利用规划,不属于市场准入管理,避免符合规定的投资经营行为受到不正当的阻碍;同时,清单重点反映了时代问题,对本土经济遭遇的特殊且重要的经济挑战予以严格规制,如将“禁止违规开展金融相关经营活动”单独列为禁止事项;清单还进一步整合了分散的其他负面清单的内容,对于按照党中央、国务院要求编制的行业性、领域性、区域性负面清单,要统一纳入市场准入负面清单中,避免为市场主体增加制度查询的成本,如《清单(2018)版》将《互联网市场准入禁止许可目录》适时纳入,统一向社会发布,减少了清单分散带来的营商环境优化成本。

其次,市场准入负面清单确立了境内投资者与境外投资者的平等地位。《清单(2018)版》是适用于境内外投资者的一致性管理措施,是对各类市场主体市场准入管理的统一要求;外商投资负面清单适用于境外投资者在华投资经营行为,是对外商投资准入的特别管理措施,两者存在一定的界限。但是境外市场主体在中国的投资经营虽然要遵守外商投资负面清单,还要按照国民待遇原则,遵守市场准入负面清单。这意味着在遵循外商投资负面清单的前提,境外投资者与境内投资者平等享受国民待遇,平等享有投资预期,两张清单保持内在衔接。



解读文章之七

厘清边界、优化结构、塑造“灵魂”

——评《市场准入负面清单(2018年版)》

中国政法大学民商经济法学院  任启明2018年12月24日,经党中央、国务院批准,国家发展改革委、商务部发布《市场准入负面清单(2018年版)》(以下简称《清单(2018年版)》),并在全国统一实施,这项制度的建立表明了我国以开放促改革、建立更高水平市场经济体制的勇气和决心。从2016年起试行的《市场准入负面清单草案(试点版)》(以下简称《清单(试点版)》),到如今在总结经验、日臻完善的基础上在全国全面推行的《清单(2018年版)》,从制度优化的角度来看,《清单(2018年版)》具有定位精准、结构清晰、依法调整的突出特点。可以说,本次修订进一步厘清了清单边界,夯实了清单内容,塑造了清单制度运行“活的灵魂”。

一、精准定位:厘清市场准入负面清单制度的“界”

对比《清单(试点版)》,本次颁布的《清单(2018年版)》大幅减少清单事项,压减幅度达54%。这种清单的“瘦身”是对市场准入负面清单制度更为精准定位的体现。

根据国务院印发的《关于实行市场准入负面清单制度的意见》(国发﹝2015﹞55号,以下简称《意见》),市场准入负面清单制度,是指国务院以清单方式明确列出中华人民共和国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等,各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等,各类市场主体皆可依法平等进入。

负面清单是政府对市场准入环节予以规制所采用的手段。相比于传统的“正面清单”规定“可以做什么”,负面清单的特点在于清单之外的“非禁即入”,是一种更为开放、更为透明的市场准入管理模式。

首先,从对象上看,市场准入负面清单针对的是市场主体。之所以对适用对象进行限定,是因为清单所要解决的重要问题之一是市场主体之间的平等问题,即实现国企和民企、大企业和中小企业等不同市场主体之间的“权利平等、机会平等、规则平等”。所谓市场主体是指在市场上从事经济活动,享有权利并承担义务的个人和组织体,其重要特征是营利性,即以营利为目的进行的有计划的持续性的经营。从法学研究的角度来看,相当于商法理论中商主体的概念。根据这一要求,《清单(试点版)》中诸如“仲裁委员会设立登记”等事项被移出清单。此外,市场主体开展经济活动应当具有独立性,而非在他人的管理或指挥之下开展。因此,对作为市场主体的工作人员的自然人进行“准入”管理的各类职业资格管理类管理措施应被排除出清单的范围,如“律师执业资格许可”等。

其次,从内容上看,清单所列事项是针对市场主体从事投资经营活动时在准入环节的管理措施。根据《意见》规定,市场准入负面清单制度适用于各类市场主体基于自愿的初始投资、扩大投资、并购投资等投资经营行为及其他市场进入行为。因此,负面清单所针对的应当是“主体准入”,即相关主体是否可以进入到市场中的具体行业、领域、业务中开展经营行为;而非“行为准入”,并不涉及对进入市场后具体经营行为的评价。因此,针对非投资经营活动的管理措施、准入后的管理措施不应当列入清单,如《清单(试点版)》中“报废民用爆破器材生产线销爆立项申请审批”等事项被移出清单。

最后,从范围上看,清单事项的规制范围是整体的境内市场,因此出于环境保护、自然资源开发利用等原因针对特定地理区域、空间设定的管理措施不属于清单规制的范围。如《清单(试点版)》中的“国家地质公园内矿产资源勘查开发和工程建设活动的限制”事项因此被移出。这些移出的事项因为不符合清单定位而被移出,但不影响这些事项的现有管理方式。

二、结构清晰:夯实市场准入负面清单制度的“体”

在明确上述定位与功能的基础上,《清单(2018年版)》对试点版中的清单事项和管理措施进行了优化整合,并参照立法规定对事项表述进行了规范化调整,完成了清单事项的规范与精简,夯实了市场准入负面清单制度的“体”。

(一)增加清单说明

《清单(2018年版)》的显著变化之一就是在清单首页附加了清单说明。该说明对清单的内容、定位、范围、事项来源、适用条件、法律效力层级、制定权限以及清单与我国参加的国际公约、与其他国家或地区签订的双多边协议的关系进行简要介绍并予以明确。

负面清单制度原本是各国针对外商投资中“特别管理措施”的代称,指的是一个国家在引进外资过程中,对某些与国民待遇不一致的特别管理措施,以清单形式公开列明。我国将负面清单的管理模式推广到对内资的市场准入管理,是一种前所未有的创新之举,但这种管理理念和方式的重大转变对于多数市场主体来说或许仍相对陌生。《清单(2018年版)》新增的清单说明开宗明义地向全社会展现了清单的功能与价值,其并非是以一张“新的单子”又增桎梏,而是在现行规范的基础上综合调整、放宽准入管制,为市场主体“减压”,同时又以事中事后监管的加强增加“威慑”。清单说明的存在能够有效厘清误区,帮助对负面清单制度缺少了解的市场主体和社会公众了解这一制度的创新性与生命力所在。

(二)优化清单结构

《清单(2018年版)》中的事项得到了有效精简,其中很大程度上是因为改善了“禁止准入类”的列举模式。区别于试点版中将法律法规明令禁止的与市场准入相关的具体规则和《产业结构调整指导目录》禁止投资和新建的具体措施逐条列出的做法,《清单(2018年版)》仅高度概括规定了四类禁止类事项,分别是法定禁止事项、产业目录禁止事项、金融业禁止事项和互联网业禁止事项。

这一重大调整很大程度上系出于明晰清单定位的考量。市场准入负面清单制度适用于各类市场主体基于自愿的初始投资、扩大投资、并购投资等投资经营行为及其他市场进入行为。而法律法规的禁止性规定则是针对所有主体(包括但不限于市场主体)都必须遵守的普遍性规定,从规范主体和对象来看都大大超出了清单针对的范畴,将所有的法定禁止事项逐一在清单中列出不仅在形式上造成条目过多过细、繁杂冗长,而且是一种无实质意义的注意性规定,实无必要,采用概括说明+附件列出的形式更加科学合理。同理。《产业结构调整指导目录》本就充分列明了应予淘汰或限制发展的产业名录,在清单正文中再进行重复列举并无裨益。

另一方面,特别规定金融、互联网两大行业内的禁止类准入事项,亦是针对当前社会经济发展一些敏感重要领域的考虑和安排。当前,互联网与传统行业的融合碰撞引发了市场上的滔天巨浪,以云计算、大数据、人工智能等为代表的新兴技术在创新商业模式的同时,打造出了各类“互联网+”的新兴业态。但目前我国对于互联网行业的针对性立法尚不成熟,有关规定散见于各类规范性文件之中,涉及的行业范围也相当广泛。因此,清单有必要针对互联网行业进行统一的整合规定,为行业的准入提供确定性指引。而金融本就与风险相伴而生,其与每个人的生活息息相关,意味着金融市场的稳定与否将直接影响国民经济的安全发展。因此,监管上对金融相关经营活动的开展始终持谨慎态度,反映到市场准入环节,更是要在源头上予以严格把控,即保证能够进入金融市场开展经营活动的都是具备法定要件的适格主体。

(三)增设地方性许可措施

如何把握好市场准入负面清单的统一性与我国社会现实中地区差异性的平衡,是清单面临的一项重要问题。作为对此的重要回应,《清单(2018年版)》新增了“地方性许可措施”栏目。

考虑到我国地区发展差异大,资源要素禀赋、主体功能定位等方面也有很大不同,为增强市场准入负面清单的操作性、针对性,《意见》提出允许省级人民政府在全国统一的市场准入负面清单基础上,根据本地区实际情况,提出调整市场准入负面清单的建议,报国务院批准后实施。据此,《清单(2018年版)》将少量全国性管理措施未涵盖、符合清单定位且设立依据合法有效的地方性市场准入管理措施,纳入了“地方性许可措施”这一栏目。一方面,这是我国现实国情对清单完备性提出的要求,其必须充分满足国家整体和各地区发展的现实需要。另一方面,这也是清单体系化运行的必然要求。

三、依法调整:塑造市场准入负面清单制度的“魂”

市场准入负面清单制度的基础在于清单,但灵魂在于清单实施中的依法调整。市场准入负面清单制度是推进国家治理体系与治理能力现代化的重要探索,是依法治国的要求,也是构建社会主义现代化市场经济体系的重要基石。因此,市场准入负面清单制度的工作是一项系统工作,绝非发布一张单子,汇总一些事项的简单形式文章。

(一)本次修订是对深化改革实践的法治归纳

本次对市场准入负面清单的修订工作,体现了对《清单(试点版)》的依法调整,是对深化改革实践成果的法治归纳。如针对《清单(试点版)》中设立依据不足的事项,依法移出清单,这包括“未获得许可,不得围垦沿海滩涂”、“未获得许可,不得经营植物新品种”等。在修订工作中,对列入清单的市场准入事项,严格要求其设立依据应当符合《意见》、《立法法》、《行政许可法》等规定进行。针对设立依据层次不足的事项进行严格审查。其次,本次清单修订工作,也是对“放管服”改革的法治归纳。如依据国务院取消行政许可事项决定等文件,移除了《清单(试点版)》中的“未获得资质条件,不得从事棉花加工”等事项。最后,本次修订工作也根据法律法规的变化对事项进行了相应调整。

(二)“动态调整机制”保证了清单未来的依法有序调整

清单管理并非僵化管理,随着改革开放进展、经济结构调整,法律法规修订、“放管服”改革进展等情况,针对市场准入的规制措施也会发生变化。本次市场准入负面清单制度,除了发布市场准入清单外,更为重要的机制则在于制度自身包含的动态调整机制。按照通知的规定,在全面落实市场准入负面清单制度的工作中,将研究制定清单动态调整工作方案,细化清单调整频次、方式、流程,探索建立市场准入负面清单调整第三方评估机制等。这些都是确保清单依法有序调整的重要措施。

“徒法不足以自行”,市场准入负面清单制度也是一样。让清单动起来,是实现市场准入有效规制的基础与保证,为市场准入负面清单管理制度注入了“活的灵魂”。


解读文章之八 

新时代确立全国统一市场准入

负面清单制度的六大亮点

中国宏观经济研究院市场所  郭丽岩


12月24日,经党中央、国务院同意,国家发展改革委、商务部正式印发《市场准入负面清单(2018年版)》,在确立市场准入负面清单制度方面迈出了重要而坚实的步伐,彰显了我国坚定不移推进改革开放的勇气,表明了我国以更加开放的姿态捍卫国际多边经贸规则、持续改善营商环境和大幅提高投资便利度的决心。建立健全统一的市场准入负面清单制度,挑战的是传统政府管理理念和模式,是顺应了新时代实现高质量发展的要求,是对政府和市场关系的重新塑造,有利于从根本上实现市场准入畅通、开放有序、竞争充分和秩序规范,加快形成现代市场体系。具体来看,我国确立全国统一的负面清单制度具有以下六大亮点。

亮点一:清单内涵和外延界定明确,真正做到“职责边界法定”。在全面推进依法治国、严格依法行政的要求下,清单制定修订过程突出强调于法有据,对现有法律、法规、国务院决定进行了全面而系统的梳理,确保每一项政府管理事项和措施都与法律法规的依据一一对应,确保政府行为合法有效。与试点阶段的清单相比,2018年版清单进一步划清了市场准入负面清单的内涵和外延边界,什么该列、什么不该列,有了更加明确的定位,即“清单所列事项应当是针对市场主体从事相关行业、领域、业务投资经营活动时,各级政府在市场准入环节依法采取的管理措施。”此前我国的实际情况是,市场准入类规定分散在各部法律法规中,这次清单编制的一项重要基础性工作就是将原本散见于法律法规中的市场准入类规定进行了全面而系统的梳理,对没有法律法规依据的规定进行了集中清理,务求清单所列出的每一事项于法有据,确需许可的事项,必须明确许可依据和主体层次,从而实现“一张清单管准入”。今后,但凡列入清单的管理事项,必需经由法律、行政法规、国务院决定或地方性法规设立,坚决避免于法无据的事项进入清单。

亮点二:遵循实事求是原则,合规合理增减清单内事项。全国统一的市场准入负面清单,从改革理念的提出,到具体编制、试点先行、修订,再到正式向社会公布,历经了五年时间。正式公布的清单对前期试点过程中发现的问题进行了充分改进和完善,结构更加优化,内容更加简洁,将法律法规明令禁止的与投资经营相关的行为,统一归并成清单正文第一条而不再逐条列出,既与清单定位更好地契合,又大幅缩减了清单正文内容,方便市场主体阅读和提取关键信息。清单所列的是行政管理措施(即政府的行政行为),其他具体而细琐的工艺、类型、规格、型号等产业产品参数的规定一概不在清单正文中列出,进一步提高了清单的针对性,突出了负面清单管理的重点和主线。从负面清单的内容来看,最终公布的负面清单共列禁止和许可类事项151项,与前期试点阶段相比,缩减幅度高达54%,统算删减、移出、增加、合并等情形,比《清单(试点版)》减少了近300条具体管理措施,做到求真务实、加减并举、有破有立。

亮点三:建立动态调整机制,做足做好精简高效。国家发展改革委、商务部宣布,要通过动态调整机制不断巩固和完善清单,每年至少系统调整一次,这无疑是市场准入负面清单制度建设的重要工作。近年来,我国“放管服”改革取得了阶段性成果,相应的法律法规修订进程明显加快。深化改革只有进行时没有完成时,随着更多行政审批权力进一步取消和下放,相应的市场准入环节管理措施需要及时从清单中删减,更加精简、更加高效、更加透明,将成为一种完善制度的动态趋势。通过建立清单信息公开机制和民众参与机制,以更加开放和包容的姿态主动接受全社会的监督,并在此基础上定期进行动态系统调整,以确保市场准入负面清单从一成不变的“死”清单变成一张与时俱进的“活”清单,实现没有“最精”只有“更精”,促进负面清单制度的不断完善。

亮点四:形成负面清单制度体系,突出整体性和系统性。推进市场准入负面清单制度改革是一项复杂的系统工程,此次清单修订工作注意与现行制度的协调和衔接,明确提出处理此清单与外商投资负面清单、特定区域管控规定、其他行业负面清单的关系,区分不同清单的适用范围,该纳入的一并纳入,不相关的不纳入。在“合法有效”的前提下,负面清单已不再是简单一张“单子”,而是确保所有市场主体平等进入清单之外的所有领域,倒逼简政简到位、放权放到位,加强事中事后监管,优化公共服务的一整套制度体系。为了便于各类市场主体在正确理解的基础上便捷使用,正式出台负面清单之前花大力气对列入的事项进行了科学合理的归并与整合,同时配有清单说明,使得清单更加协调、更加可靠、更加一致。

亮点五:正确处理共性和个性,确保负面清单的完备性和权威性。经过积极试点和科学修订,2018年版清单的完备性大幅提高,认真处理全国与地方、共性和个性的关系,加强了全国统一市场准入管理措施和地方性具体实施措施的有效衔接,确需纳入的以“地方性许可事项”的方式明确增设于清单,而无需纳入的地方性措施也不再“单外有单”,强调不得再以“负面清单”之名,行干预市场主体微观行为之实。实际上,这是为负面清单“正本清源”,进一步做到“一单尽列、一目了然”,有利于清理和废除各地各部门以“负面清单”名义发布的各类文件,减少市场主体应对的各类繁文缛节。亮点六:呼应供给侧结构性改革,助力经济体制改革向纵深推进。2018年正值改革开放40周年,确立市场准入负面清单制度正是我国进一步完善深化改革扩大开放,不断完善社会主义市场经济体制的一项重要举措,深化供给侧结构性改革的重中之重是加强有效制度供给。实行全国统一的市场准入负面清单制度,通过“一张清单管准入”进一步促进审批权力取消或下放,此为“破”,通过建立一整套制度体系以更好激发市场主体创业创新活力,此为“立”,通过有效实施管理切实降低实体企业的制度性交易成本,此为“降”,可谓是有助于同步实现“破立降”目标的“一箭三雕”之举。建立负面清单制度本身是一项复杂的系统工程,涉及经济社会众多领域,是我国整个经济体制改革的重要方面,通过市场准入负面清单制度改革,可以有效推动“放管服”、投资体制、商事制度、行政审批制度、事中事后监管、信用体系建设等其他相关改革同步深化,为加快形成完善的社会主义市场经济体制提供有力支撑和重要保障。

展望未来,社会民众需求更加高质化多元化,这就要求与之相适应的国家治理体系与治理能力不断提升现代化水平,建立健全市场准入负面清单制度无疑是提升国家治理能力和水平的重要内容。当前国际社会风云变幻,外部环境面临诸多不确定性风险和挑战,在贯彻实施过程中必将碰到一些挑战与困难,只要不忘改革初心,坚定理想信念,就能够破除传统思维的桎梏。要通过立规建制夯实配套保障体系,进一步增强政府公信力,给予市场主体明确的政策预期,给各类市场主体吃下“定心丸”。在全国范围实施统一的市场准入负面清单制度,必将创全球开放市场准入管理之先河,进一步凸显中国道路及中国模式的率先示范意义。